劉尚希：財(cái)稅大改革需要忍受劇痛才能到位

原標(biāo)題：劉尚希：財(cái)稅改革要忍受劇痛才能到位

今年6月上旬的氣溫似乎比往年略低，經(jīng)濟(jì)也似乎稍稍失去了彈性，因此在過去諸多試圖變革突破的舉措中，第三次深改組會(huì)議所特別強(qiáng)調(diào)的財(cái)稅體制改革尤為引人矚目。高層申明這并非為“解一時(shí)之弊”，以示該項(xiàng)改革意義重大，但一句“著眼長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)”，提醒其深度的復(fù)雜與艱巨。財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希接受《華夏時(shí)報(bào)》記者專訪時(shí)說，一個(gè)國家制度的變遷很多都與財(cái)稅改革有關(guān)，歷史上，所有的財(cái)稅改革都要冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，很多變法最終失敗了，就是因?yàn)閯?dòng)了強(qiáng)勢(shì)方的利益奶酪而導(dǎo)致瘋狂反撲。正所謂壯士斷腕的改革會(huì)有劇痛，而有劇痛的改革最為艱難。如果能真正忍受痛苦讓所有改革改到位，所贏得的將是國家和民族的光明前途。

系統(tǒng)性重構(gòu)機(jī)制艱巨復(fù)雜

《華夏時(shí)報(bào)》：高層在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力之時(shí)突出強(qiáng)調(diào)財(cái)稅改革，是要表明一種怎樣的決策意圖？

劉尚希：當(dāng)下的確面臨經(jīng)濟(jì)下行的壓力，我們看到，包括所謂微刺激在內(nèi)的一系列應(yīng)對(duì)之策正陸續(xù)出臺(tái)，而此時(shí)既需要適當(dāng)?shù)恼邞?yīng)對(duì)，更需要強(qiáng)調(diào)改革，強(qiáng)調(diào)通過改革激活經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的活力，這更多的是基于長遠(yuǎn)發(fā)展的一種決策思考。

千頭萬緒的改革內(nèi)容中，財(cái)稅改革是最具基礎(chǔ)意義的最重要改革，其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各個(gè)層面都產(chǎn)生影響作用。突出強(qiáng)調(diào)財(cái)稅改革，不僅能起到眼前穩(wěn)增長的作用，而且對(duì)長遠(yuǎn)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式也都極為重要。財(cái)稅改革自身固有的特性，決定了其對(duì)解決經(jīng)濟(jì)的短期與長期問題都有放大效應(yīng)。

十八屆三中全會(huì)已將財(cái)政定位于國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其所發(fā)揮的作用必定是綜合性作用，因而當(dāng)前宏觀背景下推進(jìn)財(cái)稅改革顯得至關(guān)重要。

《華夏時(shí)報(bào)》：很早就開始討論修訂的所謂《深化財(cái)稅體制改革總體方案》為何至今難以成熟并出臺(tái)？

劉尚希：習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)，這實(shí)際上是提出要求，即財(cái)稅體制改革方案要能夠?qū)崿F(xiàn)長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)，這恐怕也是衡量該方案完善程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)就可以出臺(tái)，否則，就不能出臺(tái)。

該方案的完善牽涉到方方面面的問題，難度之大，超乎想象，而非財(cái)政部門一家所能解決。今年兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告里就提道，財(cái)稅改革是政府工作的重頭戲。在財(cái)稅改革方案的修訂完善工作中，財(cái)政部門毫無疑問應(yīng)發(fā)揮牽頭作用，卻也涉及到其他各個(gè)部門。

從更寬泛的意義上看，僅中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任方面的關(guān)系調(diào)整，就涉及更多更復(fù)雜的層面，涉及到各種體制的調(diào)整。所以，其難度和復(fù)雜性超出以往，也超出了其他方面的改革。

行政體制改革是最大前提

《華夏時(shí)報(bào)》：從長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)角度看，財(cái)稅改革最大的難題是什么？

劉尚希：財(cái)稅問題與國家宏觀架構(gòu)或行政體制緊密相關(guān)。在行政體制的橫向方面，是政府各部門職責(zé)如何更加清晰；縱向方面，是中央與地方的事權(quán)劃分。這都是很重要的方面。如果行政體制的改革沒能有效推進(jìn)，則財(cái)稅體制改革就會(huì)非常困難。

比如，一般強(qiáng)調(diào)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，如果事權(quán)劃分不清，就很難做到事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。在政府各部門的關(guān)系中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制或部門預(yù)算機(jī)制，都與各部門職責(zé)相聯(lián)系，也都涉及到各部門之間的權(quán)力、財(cái)力，實(shí)質(zhì)就是利益的問題。一旦進(jìn)行調(diào)整或改革，則很不簡單。總體上，現(xiàn)在政府各部門都很強(qiáng)勢(shì)，這種強(qiáng)勢(shì)，很可能導(dǎo)致政出多門。各部門積極性很高，都想干事，但都想干事很可能導(dǎo)致重復(fù)干一些事，一些部門就可能重復(fù)安排資金。

我在去某省調(diào)研時(shí)，曾碰到過一個(gè)相關(guān)案例。當(dāng)?shù)啬硞€(gè)企業(yè)從政府不同部門獲得大量資金，總額達(dá)到2億元人民幣，可以想見，這正是不同部門在干同樣的事、各部門職能沒有明確分工整合所導(dǎo)致的結(jié)果。從政府單個(gè)部門看，其工作積極性高似乎沒問題，但從整體看，其積極性越大，所造成的浪費(fèi)就越多，而且會(huì)導(dǎo)致與政策目標(biāo)背道而馳。這就叫合成謬誤，此類情形當(dāng)前非常普遍。

所以，通過行政體制改革，將政府各部門職責(zé)理清理順，建立現(xiàn)代預(yù)算制度，建立全口徑的預(yù)算透明公開制度，這些都是財(cái)稅體制改革的大前提。

《華夏時(shí)報(bào)》：所涉及的事權(quán)和支出責(zé)任方面的制度改革、分稅制改革遇到的那些主要障礙，將如何協(xié)調(diào)逾越？

劉尚希：逾越這些障礙，要靠高層下大決心，靠單個(gè)的任何一個(gè)部門，都無力解決。觀察各項(xiàng)改革推進(jìn)的次第順序可以看到，通過財(cái)稅改革，能夠發(fā)現(xiàn)許多問題，但很多問題發(fā)生的根源不在財(cái)稅體制本身。“皮之不存，毛將焉附。”行政體制改革與財(cái)稅改革的關(guān)系，就近乎皮與毛的關(guān)系：毛扯厲害了，皮就會(huì)疼。

財(cái)稅改革的關(guān)鍵，一是政府橫向的各職能部門職責(zé)劃分清楚，邊界搞清楚，各行其責(zé)；二是中央與地方的職責(zé)劃分清楚。但這兩方面最要害的問題至今都沒解決好， 一些政策的貫徹落實(shí)也就會(huì)因此而打折扣、出問題。最近國務(wù)院會(huì)議提到政策落實(shí)不下去，這實(shí)際反映的是體制問題，而并非完全是某些地方政府故意與中央唱對(duì)臺(tái)戲。

目前中央與地方的政府各個(gè)部門都成為了利益主體，都會(huì)考慮哪些政策對(duì)自身有利還是不利，凡是有利就執(zhí)行，不利就不執(zhí)行。“屁股決定腦袋”，利益主體的存在是個(gè)現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)或是削弱這種現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)在必須明確方向。如果政府各個(gè)部門都站在自身角度而非站在國家整體利益或公共利益角度制定政策，那就是立場(chǎng)問題。這個(gè)深層次問題必須加以解決，否則，改革的推進(jìn)或政策的制定，都會(huì)陷入扯皮之中，大家都會(huì)說出一大堆冠冕堂皇的理由，在相互的博弈中，改革有可能在膠著中停滯不前。應(yīng)高度重視這種無形的改革風(fēng)險(xiǎn)。

立法先行與改革之痛

《華夏時(shí)報(bào)》：據(jù)認(rèn)為過去一段時(shí)間，財(cái)稅改革的最大亮點(diǎn)是完善立法，強(qiáng)調(diào)立法先行，諸如營改增試點(diǎn)不斷擴(kuò)圍、地方債自發(fā)自還試點(diǎn)、設(shè)立環(huán)境稅和房地產(chǎn)稅法起草小組之類。你的看法是什么？后面還將推動(dòng)哪些相關(guān)措施？

劉尚希：完善立法是建設(shè)法治中國的一個(gè)非常重要的理念，而財(cái)稅體制改革更需要的是立法先行，因?yàn)槠渖婕皣摇⑵髽I(yè)和個(gè)人利益。過去對(duì)這個(gè)問題重視不夠。十八屆三中全會(huì)提出立法先行，正是為了奔著建設(shè)法治中國的目標(biāo)而去的一個(gè)重要部署。財(cái)稅改革要立法先行，已作為一個(gè)基本理念和要求被提出，表明今后財(cái)稅改革要于法有據(jù)，但這并不意味著財(cái)稅改革的所有舉措立刻就都可以成為法律。

財(cái)稅方面的立法盡管過去有一些進(jìn)展和成就，但還有很多欠缺，比如沒有財(cái)政基本法，預(yù)算法正在修訂尚未出臺(tái)，而預(yù)算法是不可能起到財(cái)政基本法的作用的。財(cái)政基本法是要規(guī)范政府的財(cái)政行為，其地位高于預(yù)算法，但我們現(xiàn)在沒有財(cái)政基本法。稅收立法方面，目前只有基于各個(gè)稅種的立法和授權(quán)國務(wù)院制定的相關(guān)條例，并沒有一個(gè)稅收基本法或者稅法通則，而稅法通則應(yīng)當(dāng)是整個(gè)稅收制度的一個(gè)基本規(guī)范，各個(gè)稅種的單行法律，應(yīng)當(dāng)是依據(jù)稅法通則來制定，但我們現(xiàn)在也沒有稅法通則。這等于說財(cái)稅立法缺少一個(gè)“指導(dǎo)思想”，下位法的立法在方向上就可能不一致。

這些基礎(chǔ)性立法工作，目前都不到位，18個(gè)稅種只有3個(gè)是法律，其他都是條例，由此來看，今后相關(guān)財(cái)稅立法工作將非常繁重復(fù)雜。僅僅房地產(chǎn)稅的立法，就非常艱巨。

除此之外，財(cái)稅司法問題也很突出。立法之后必須得到有效的貫徹落實(shí)，沒有一個(gè)強(qiáng)有力的司法，立法就失去意義。第三次深改組會(huì)議已提出要成立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，是不是還應(yīng)成立稅收法院？因?yàn)槎愂辗ǚ矫鎸I(yè)性也很強(qiáng)，一般法院難以弄懂，也就難以公正斷案。

上述都是財(cái)稅法制、依法理財(cái)?shù)闹匾獌?nèi)容，關(guān)系到財(cái)稅法治化的水平。財(cái)稅立法和財(cái)稅司法應(yīng)當(dāng)并重。

《華夏時(shí)報(bào)》：在這種背景下，你估計(jì)方案可能會(huì)在何時(shí)修訂完畢并出臺(tái)？

劉尚希：應(yīng)當(dāng)不會(huì)拖得太久，下半年終歸要出臺(tái)吧。現(xiàn)在最令人擔(dān)心的是，在推進(jìn)過程中，往往并不知道阻力在哪，改革就會(huì)因此而停滯。這是很麻煩的事情。背后實(shí)質(zhì)是相關(guān)部門缺少全國一盤棋的整體意識(shí)或公共立場(chǎng)，這可能要靠深改組全力協(xié)調(diào)推進(jìn)。

不過財(cái)稅體制改革即使出臺(tái)了方案，具體實(shí)施步驟、方法都有，也只是個(gè)框架性方案，尚需根據(jù)不同階段形勢(shì)的變化做動(dòng)態(tài)的調(diào)整優(yōu)化。現(xiàn)在首先是要把框架搭起來，然后在具體的實(shí)施操作過程中再不斷細(xì)化和完善。

《華夏時(shí)報(bào)》：即使方案修訂后出臺(tái)，其改革舉措將何以落到實(shí)處？

劉尚希：“屁股決定腦袋”的抵制將會(huì)像空氣一樣，看不見抓不著，但確實(shí)存在，而且問題越來越嚴(yán)重，解決這個(gè)深層次問題就越來越緊迫，因?yàn)楦母镄枰沧R(shí)，行動(dòng)需要協(xié)同。政府各部門、中央與地方，如果在具體的改革問題上難以形成共識(shí)，改革就搞不下去。財(cái)稅改革說到底就是利益格局和權(quán)力的大調(diào)整，而無論動(dòng)誰的利益奶酪都會(huì)遭到反對(duì)和抵制。

一個(gè)國家制度的變遷很多都與財(cái)稅改革有關(guān)，歷史上，所有的財(cái)稅改革都要冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，很多變法最終失敗了，就是因?yàn)閯?dòng)了強(qiáng)勢(shì)方的利益奶酪而導(dǎo)致瘋狂反撲。正所謂壯士斷腕的改革會(huì)有劇痛，而有劇痛的改革最為艱難，但有誰愿意忍受劇痛？看來這只有靠深改組來協(xié)調(diào)了。如果能真正忍受痛苦讓所有改革改到位，所贏得的將是國家和民族的光明前途。

背景資料

當(dāng)前財(cái)稅體制改革重點(diǎn)任務(wù)

按照黨中央、國務(wù)院總體部署，抓好財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲，著力構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，對(duì)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要意義。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面工作。

一、改進(jìn)預(yù)算管理制度。今年主要推進(jìn)以下改革：

一是深入推進(jìn)預(yù)決算公開。政府支出預(yù)決算全部細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目。

二是建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系。

三是實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。提高財(cái)政政策的綜合性、前瞻性和可持續(xù)性。

四是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中央財(cái)政預(yù)算因政策需要可編列赤字，在政策調(diào)整后分年彌補(bǔ)。

二、進(jìn)一步完善稅收制度。今年改革的重點(diǎn)：

一是繼續(xù)推進(jìn)營改增改革。將根據(jù)試點(diǎn)情況，進(jìn)一步完善試點(diǎn)方案及相關(guān)配套政策，力爭在“十二五”期間全面完成營改增改革。

二是改革完善消費(fèi)稅制度。調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，把一些高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征稅范圍。

三是全面深化資源稅改革。實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，同時(shí)清理相關(guān)收費(fèi)基金。

此外，加快推動(dòng)房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程和環(huán)境保護(hù)稅立法工作，進(jìn)一步擴(kuò)展小型微利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，更好地發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能。

三、推進(jìn)建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

一是抓緊研究調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任。

二是研究理順中央與地方收入劃分。

三是進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，今年要將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目由2013年的220個(gè)減少到150個(gè)左右。

四、切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。

一是研究賦予地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制。抓緊剝離融資平臺(tái)公司承擔(dān)的政府融資職能。

二是對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行分類管理和限額控制。

三是加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。修訂財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，對(duì)部分事項(xiàng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。

四是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及化解機(jī)制。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)不得新增債務(wù)余額。