新型城鎮化綜合試點將開展 “鎮改市”有望提速

原標題：“鎮改市”提速

本報記者 何苗

實習記者 丁辰 吳靖 上海報道

鎮改市有望開閘。

近期發改委、中編辦等11部委印發的《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》（下稱《通知》）中，提及新型城鎮化綜合試點的五項任務，其中“建立行政創新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作”引起地方關注。

21世紀經濟報道記者從各地發改系統采訪獲悉，目前多地對此頗為積極，都在篩選符合條件的建制鎮上報，以期躋身試點之列。包括湖北、湖南、甘肅等中西部省份，也包括浙江、廣東等早已試點擴權強鎮的沿海發達地區。

安徽省政府發展研究中心的一份內部研究報告指出，“鎮級市”不過是強鎮擴權的城市化表達，它迫切需要解決的是強鎮“人大衣小”的問題，賦予鎮級市一定的縣級行政審批、管理權限，這也是建立鎮級市的初衷和主要動因。

鎮級市概念

根據《通知》，國家希望各地在符合條件的計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮等不同層面選擇試點地區，每個?。▍^、市）的報送數量原則上控制在4個以內，并于8月31日前統一報送國家發改委。

記者獲悉，目前已有多個省份確定報送名單。甘肅省初步確定涼州區黃羊鎮、隴西縣首陽鎮、甘谷縣磐安鎮3鎮申報試點。湖南省發改委表示，湖南的鎮改市試點工作正在積極有序推進，“待試點獲國家批復后再作公開”。“10萬人口以上的建制鎮，湖北省肯定是有的，但目前此項試點工作幾個部門之間還在討論研究中，不方便透露具體申報的信息。”湖北省發改委體改處人士告訴21世紀經濟報道記者。

同樣表示正在篩選申報的還有河南、安徽，以及浙江、廣東等一直對此呼聲較高的地區。

“中國鎮級人口10萬以上的多集中在東部地區，西部地區相對而言不太可能像東部地區有那么多的鎮級市。”國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬說。

初步統計，浙江第一批27個小城市試點鎮，就有12個符合“鎮區人口10萬以上”的要求。而對于全國千強鎮、明星鎮扎堆的廣東來說，數量或更多。

“浙江和廣東的呼聲最高”，有受訪專家表示，早在2010年2月，時任溫州市委書記邵占維在強鎮黨委書記座談會上就提出，要“著力解決強鎮責大權小功能弱的突出問題，努力把5個試點強鎮建設成為鎮級市”，這也是鎮級市概念首次見諸媒體。

同年，中央編辦、民政部等6部委下發通知，初步在河北、山西、浙江等13個省選擇25個經濟發達鎮進行改革試點，但這樣的試點并未達到一些地區想象中的“鎮改市”目的，而只是“經濟發達鎮行政管理體制改革”。

地方動機

實際上，擴權強鎮也正是一些地區在過去相當長一段時間內在現有制度許可范圍內所做的突破和嘗試。

浙江自2010年啟動全省小城市試點之后，27個試點“中心鎮”已經在財權、事權、人事權以及用地等方面得到了“擴權”。今年初以來，浙江省考慮建立小城市試點鎮用地指標單列制度，爭取國家在浙江率先開展撤鎮設市試點，將條件具備的鎮升格為小城市。

中國區域經濟學會秘書長陳耀認為，鎮改市之后，功能定位和產業定位跟過去會有很大不同，經濟發展的功能更突出，包括土地指標、產業政策等會更有利于發展，還會帶動很大一部分投資，城市的基礎設施投入會加大，市政設施、公共服務都會按照城市的規模去投入。

“成為市以后，行政的規格、級別會有相應的變化，在干部的編制規模上會有相應的增加，所以地方的動機還是很強烈的。”受訪專家認為。

記者注意到，到目前為止，浙江大部分試點“中心鎮”的黨委書記都進入所在縣（市）委常委，鎮長明確為副縣長級，列席縣（市）政府常務會議，且浙江省給予試點鎮所在縣（市、區）土地指標切塊總量2%的傾斜。

“‘鎮改市’有利于城市化建設走向正軌，基礎設施、公共服務設施建設和城市接軌；有利于行政體制改革，強化城市的行政功能；將大規模推動縣級城市建設，進一步推動縣以下城市化。”浙江大學區域與城市發展研究中心教授陳建軍說。

但他認為，對于浙江來說，鎮和所在縣的權力劃分存在問題，浙江是省管縣，縣具有較大權力，市和縣權力如何劃分，需要進一步探討。

中西部小城鎮“夾心層”

一邊是沿海發達地區經濟強鎮迫切需要改變“小馬拉大車”現狀的需要，另一邊，對于中西部地區來說，小城鎮“夾心層”現象引起關注。

以安徽為例，在當地官方的一次調研中，地方普遍反映在新型城鎮化建設中，小城鎮居于“夾心層”，地位和處境比較尷尬。據調研了解，存在小城鎮建設時緊時松、戰略定位搖擺以及功能不明晰等問題，有鎮干部直言，“省級層面只有住建廳村鎮處在抓，重視不夠”，此外，放權不夠，一些建設需要層層申報、效率低下。

還有一個在中西部地區都較為普遍的現象是，近年來省級政府往往在大中城市和新農村建設上投入較多，忽略了小城鎮建設。

陳耀認為，在中國的城鎮化體系中，中小城鎮應該是吸納人口的一個重點，現在100萬以上人口的大城市已經不再鼓勵發展，中小城鎮在戶籍制度改革上全面放開，也說明了未來的方向。

為此，一些中西部省份的決策咨詢部門建議，必須明確小城鎮建設牽頭部門，而不是停留在理念、概念和一般號召階段，這在基層的要求已經相當強烈。其次，加大財政支持力度，設專項基金并進行逐級配套，還要安排一定的建設用地指標，加大政策支持力度。