福利負擔沉重 戶籍立法十年未果

原標題：公安部認為時機不成熟

福利負擔沉重戶籍立法十年未果

本報記者 許浩 北京報道

近期，戶籍管理有區別的松動引起社會關注，中小城市的落戶門檻降低，公民自由遷徙的可能性大大增大，而500萬人口的特大城市則嚴格控制落戶。近年來，隨著城市化進程的加快，城市人口，尤其是大城市的社會資源日趨緊張，戶口便成為獲得資源的一道門檻，從購房、購車、就業、子女上學等均與戶口相關。而一項如此重要的制度，目前尚沒有一部統一的戶籍法。

多位專家和人大代表不斷呼吁，盡快制定戶籍法，按照國際慣例建立以身份證管理為主的一元戶籍制，革除戶籍的身份管制、福利分配等功能，允許城鄉公民自由遷徙，給人人以平等的生存發展機會。

實際上，早在2005年，有關部門就曾表示，“正抓緊調研起草戶籍法”，但到今天為止還是處于調研中。戶籍立法進展緩慢，遲遲未能進入全國人大常委會立法規劃。

立法滯后？

公安部提出，制定戶籍法是必要的，但是，由于戶籍管理中許多根本性問題尚未解決，出臺戶籍法的時機暫時還不成熟。

戶口不僅僅起到限制人口流動的作用，更發揮著社會管理職能。

滯后的戶籍政策和高度活躍的市場經濟之間形成了矛盾，促進了戶籍制度的改革。

經濟變革推動

1978年, 改革開放之后，高度集中的計劃經濟體制轉變為社會主義市場經濟體制。

上世紀80年代初隨著農村包產到戶經濟改革的迅猛發展，人民公社解體使農民獲得更多自主權，身份初步獲得解放，不必再死守土地，可以進城打工經商。

滯后的戶籍政策和高度活躍的市場經濟之間形成了矛盾，促進了戶籍制度的改革。

1985年9月，全國人大常委會頒布《居民身份證條例》，不分城鄉均發身份證驗證身份，方便人口流動自由擇業。

但勞動用工、住房、教育、社會福利等權益并未與戶口脫鉤。

1998年7月，國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，放寬落戶的條件限制，放寬對投資、興辦實業和購房人員的落戶政策，放寬各類人才落戶政策，探索建立居住證制度等。

2001年3月，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，各地先后進行的改革試點，重點都是取消戶口的二元結構，消除農村戶口與城鎮戶口的差別。

“二元化”肇始

近日，國務院下發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），要求建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。

《意見》的出臺標志著我國實行了半個多世紀的戶籍制度將發生重大變革。

建國初期，中國沒有嚴格的戶籍管理制度，允許城鄉居民在城鄉之間或城鎮之間自由遷移。此后，隨著學習前蘇聯模式，實行計劃經濟體制，在“優先發展工業、發展城市的階段，在以農養工、以農補工”的指導思想下，城鄉差異持續擴大。農民大量流入城市，而城市卻無法容納更多的農村剩余勞動力。

1953年4月17日，國務院發布《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，到1957年12月18日發布《關于制止農村人口盲目外流的指示》，由“勸阻”到“制止”，體現出政府的戶籍發生了變化。

1958年1月9日全國人大常委會第91次會議通過——《中華人民共和國戶口登記條例》（以下稱《戶口條例》）。

《戶口條例》規定，需要對常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項內容進行登記，首次以法律嚴格限制戶口遷移，特別是嚴格限制農民向城市遷移。從此，城市與農村間筑起了一道高墻，城鄉分割的二元制戶籍制度形成。

戶口不僅僅起到限制人口流動的作用，更發揮著社會管理職能。將戶口與勞動用工、住房、教育、社會福利等權益掛鉤。

北京大學政府管理學院教授袁剛曾撰文指出，二元制戶籍制度還與計劃經濟相配套，附加了物質待遇配給等功能。

上世紀70年代以來，隨著全面推行計劃生育工作，生孩子要在戶口所在地領取“準生證”，超生多生上不了戶口或要罰款，人口控制形勢更加嚴峻，戶籍的管制職能更有所加強。

本報資料室/圖

雖然戶籍制度改革在持續推進，但是有關戶籍改革的進程，主要還是停留在技術操作層面的改革。

戶籍制度關系到全社會每一個人的切身利益，但是一項如此重要的制度，目前尚沒有一部統一的立法。

《國籍法》《居民身份證法》《戶口登記條例》《臨時居民身份證管理辦法》《辦理戶口、居民身份證工作規范》等幾部法律法規都涉及戶籍問題。隨著經濟社會的發展，舊的戶籍管理制度帶來的缺陷越來越明顯。

全國人大代表、福建省龍巖市新羅區西安社區黨總支書記章聯生認為，現行戶籍制度的弊端越來越明顯。一是造成就業、社會保險上的歧視，阻礙勞動力和人才的流動；二是大量農村勞動力涌入城市，他們遇到了子女入學等一系列難題；三是人為地延緩了中國城市化的進程，使中國市場發育不足，影響經濟發展和社會穩定。

今年的全國兩會上，全國政協委員、環境保護部副部長吳曉青建議，推進新型城鎮化應統籌推進戶籍制度改革，適時制定出臺戶籍法，統籌解決城市常住人口的教育、就業、醫療、住房等問題。

早在2005年，時任公安部法制局副局長的孫茂利曾表示，公安部正抓緊調研起草戶籍法，但何時提交全國人大常委會審議尚不確定。

2007年，時任公安部發言人武和平，在一次新聞發布會上表示，抓緊進行“戶口法”的立法調研。

2008年，在十一屆全國人大常委會的立法規劃中，戶籍法屬于“由有關方面繼續開展研究論證，視情況作出相應安排”的法律。在此后的5年之內，戶籍法未納入立法規劃。

2011年3月，全國兩會期間，秦希燕等31名全國人大代表聯名提出議案稱，現行戶籍制度諸多弊端逐漸顯露，城鄉分割、人戶分離現象嚴重，限制人口和勞動力的自由流動。為實現城鄉一體化和城鄉人口之間自由流動，建議制定戶籍法。

2011年10月，全國人大內務司法委員會向十一屆全國人大常委會第二十三次會議提交的有關報告中提出，我國有關部門正積極穩妥開展戶籍管理制度改革，建議待條件成熟時將戶籍法列入立法工作計劃。

對此，公安部提出，制定戶籍法是必要的，但是，由于戶籍管理中許多根本性問題尚未解決，出臺戶籍法的時機暫時還不成熟。

2013年12月，在十二屆全國人大常委會公布的五年立法規劃中，沒有出現戶籍法的身影。去年公布的，也未出現戶籍法的身影。

北京市威宇律師事務所孔威鈞認為，戶籍立法滯后，不僅體現在落實憲法、教育法、選舉法等法律規定上,更使得附加在戶口之上的教育、醫療、就業、社會保障、人身賠償等一系列權益無法實現平等統一。

“比如，交通事故中，是按城市戶口和農業戶口的不同標準進行賠償，十分的不合理。”孔威鈞說。

袁剛教授建議，要考慮制定頒布《戶籍法》，按照國際慣例建立以身份證管理為主的一元戶籍制，革除戶籍的身份管制、福利分配等功能，保留其維護社會治安、人口登記及統計以作為制定國策依據等功能，允許城鄉公民自由遷徙，給人人以平等的生存發展機會，由此促成全國統一開放的勞動力市場。