四川啟動(dòng)戶籍制度改革： 探索農(nóng)民進(jìn)城權(quán)益保障

原標(biāo)題：四川啟動(dòng)戶籍制度改革： 探索農(nóng)民進(jìn)城權(quán)益保障

本報(bào)記者 李果

實(shí)習(xí)記者 李瑞曦 成都報(bào)道

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，四川省已經(jīng)啟動(dòng)戶籍制度改革方案的編制工作。四川省公安廳治安管理總隊(duì)?wèi)粽ш?duì)支隊(duì)長(zhǎng)白馬仁真表示，“將對(duì)農(nóng)民進(jìn)城后合法權(quán)益如何得到保障等問題進(jìn)行探索”。

而早在2011年，作為四川省省會(huì)的成都市便出臺(tái)了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，作為戶籍制度改革的制度性文件。

戶籍改革研究者、成都市社科院原副院長(zhǎng)陳家澤在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道采訪時(shí)認(rèn)為，就成都經(jīng)驗(yàn)觀察，戶籍制度改革的難點(diǎn)并不在于戶籍登記制度本身，而在于附加在戶籍之上的諸多公共服務(wù)、社會(huì)保障等配套制度的改革，不僅制約戶籍制度本身的改革，也往往決定整個(gè)制度改革的質(zhì)量。

戶改資金從哪里來？

在戶籍制度改革方面，陳家澤和他的團(tuán)隊(duì)對(duì)“四川省農(nóng)民工市民化配套政策研究”課題進(jìn)行了研究，他們發(fā)現(xiàn)戶籍制度改革所需的財(cái)政資金數(shù)目龐大。

如在四川省的樂山市， 每增加一個(gè)城鎮(zhèn)戶籍人口所需要的財(cái)政支出的增量是5.775835萬元。同樣的情況若出現(xiàn)在成都，公共財(cái)政開支則將增加到16.80156萬元。

而根據(jù)中國(guó)社科院《城市藍(lán)皮書》，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本平均為13.1萬元/人。

這是因?yàn)樵趹艏贫雀母锏谋澈螅缃逃⑨t(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、住房、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等等配套制度的改革都需要大量資金做配套建設(shè)。

以成都市為例，為縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和社會(huì)保障的差距，從2004年開始，僅在教育領(lǐng)域，成都市投入14.5億元，在成都全域建410所標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校。同時(shí)，提高農(nóng)村教師待遇，實(shí)行名校集團(tuán)化，利用名校帶動(dòng)近遠(yuǎn)郊區(qū)（市）縣的學(xué)校共同發(fā)展。

根據(jù)成都市方面提供的對(duì)比數(shù)據(jù)，在2004年，成都城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)投入的差距是1542.8元；而2009年城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)投入的差距縮小到136.2元。

而據(jù)成都市社科院社會(huì)學(xué)與法制研究所所長(zhǎng)王健介紹，僅在成都市，目前需要進(jìn)行市民化轉(zhuǎn)移的人口約為200萬人。這意味著，政府財(cái)政開支將共增加約3364億元，而成都市2013年公共財(cái)政收入為898.5億元，支出為1162.6億元。

而就全國(guó)范圍看，到去年底，全國(guó)農(nóng)民工總量是2.69億，其中外出農(nóng)民工是1.66億，其所需要花費(fèi)的財(cái)政資金數(shù)目更是龐大。

陳家澤表示，單靠地方推動(dòng)戶籍制度改革存在著巨大的改革阻力。這個(gè)阻力來自于兩個(gè)方面：一是農(nóng)民工流入地和流出地成本分擔(dān)需要更高層級(jí)政府統(tǒng)籌安排；二是在分稅制的財(cái)政體質(zhì)安排下，各地方政府承擔(dān)農(nóng)民工市民化成本的能力存在較大的差異。因此，改革必須要全國(guó)整體推進(jìn)、由中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。事實(shí)上，以基本公共服務(wù)和福利均等化為思路的戶籍改革方案在財(cái)政上具有可行性，關(guān)鍵在于全國(guó)總體的改革設(shè)計(jì)和良好的成本分?jǐn)倷C(jī)制。

如通過陳家澤團(tuán)隊(duì)對(duì)四川地區(qū)農(nóng)民工的入城問題進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，四川省農(nóng)民工市民化的成本費(fèi)用大概在5.25萬元/人，以10年分?jǐn)倎碛?jì)算，四川省平均每年需要投入大約483.8億元。

“這顯然是一筆巨大的投資，需要設(shè)立合理的成本分擔(dān)機(jī)制，分擔(dān)機(jī)制最麻煩的是，要確定中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。要?jiǎng)澇鲞吔纭，F(xiàn)在是地方政府的事權(quán)很大，財(cái)權(quán)不足”，陳家澤表示，“在厘清之前，成本分擔(dān)機(jī)制設(shè)立很困難。而如果分稅制沒有改革，那么進(jìn)行戶籍制度改革的真金白銀不會(huì)有，公共資源配置必須以公共財(cái)政作為支撐。”

戶籍改革倒逼全面改革

成都市戶籍改革制度正式開始于2010年11月16日，成都市宣布將徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，推進(jìn)戶籍、居住一元化管理，并在所有戶籍居民中實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)、社會(huì)保障和福利的平等。作為特大城市，成都市的GDP收入支撐了因縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距所產(chǎn)生的巨額費(fèi)用，例如成都設(shè)立的耕地保護(hù)基金，成都市財(cái)政每年列支28億元配套資金。

陳家澤認(rèn)為，此類巨型的公共產(chǎn)品，應(yīng)該由國(guó)家來支付，但實(shí)際上，其成本目前由成都市政府全額承擔(dān)。

因此陳家澤認(rèn)為其他地區(qū)要借鑒成都市的戶籍改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于公共物品的供給第一就要“量力而行”，即在地方財(cái)力可支配的限度之下推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，如耕保基金如果在地方財(cái)力無法支撐的情況下，不建議舉債進(jìn)行。其次，要向著“均等化”量力而行，注重公平，滿足基本公共服務(wù)例如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的均等化。

而成都經(jīng)驗(yàn)最重要的一點(diǎn)是，通過土地制度改革，使得農(nóng)村戶籍人口敢于離開土地來城市生活。而在國(guó)內(nèi)其他地區(qū)在進(jìn)行戶籍制度改革時(shí)，作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用的宅基地、承包地等的處理成為影響其進(jìn)城意愿的重要因素。一些地方政府推行“土地?fù)Q社保”做法的最終目的是從農(nóng)民手中獲取城市發(fā)展短缺的土地資源，并非扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或戶籍制度改革。而成都市在推行農(nóng)村土地使用制度改革的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，保障農(nóng)民土地使用及收益權(quán)不會(huì)因進(jìn)城而改變。

成都市市長(zhǎng)葛紅林此前對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，從2008年起，成都花了3年時(shí)間約4億元經(jīng)費(fèi)，基本完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，做到了“土地、臺(tái)賬、證書、合同、耕保基金”相對(duì)應(yīng)、賬實(shí)相符，為保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益提供了重要基礎(chǔ)。

“只有在四川省范圍內(nèi)全面推開土地制度改革，使得農(nóng)民工的土地財(cái)產(chǎn)可流動(dòng)和交易的情況下，他們才具備了能夠支付保障性住房費(fèi)用等進(jìn)城生活開支的基礎(chǔ)。”陳家澤說。

另一方面，在全國(guó)推行的戶籍制度改革，或?qū)⒌贡频胤秸娜娓母铩Ｒ驗(yàn)殡S著“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度的落幕，中等城市面臨著大量農(nóng)民的涌入，在主要依靠地方公共財(cái)政要承擔(dān)公共福利配套的情況下，地方政府必須采取有效措施來增加財(cái)政收入，這可能會(huì)誘發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革。

如在東北老工業(yè)基地，其產(chǎn)業(yè)主要依靠汽車、石化和農(nóng)業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)對(duì)地方地方財(cái)政的貢獻(xiàn)很小，因此土地出讓金收入在很大程度上成為地方財(cái)政依托。數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國(guó)土地出讓金收入超過3.9萬億元，占地方本級(jí)財(cái)政收入超過60%，遼寧省土地償債比例排名全國(guó)第五位，達(dá)到40%左右，而排名相對(duì)落后的吉林省，其土地償債比例也達(dá)到23%左右。

“在地方政府過于依賴土地財(cái)政的情況下，是難以推動(dòng)確權(quán)頒證等土地制度改革的”，陳家澤說，“但是在戶籍制度改革的背景下，會(huì)倒逼地方政府從財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多方面進(jìn)行改革”。