工商食藥合體愿景：不放過一個“福喜”

原標題：工商食藥合體愿景：不放過一個“福喜”

這個夏天，天津工商等三個局的小伙伴成為同事。

近日，天津市市場和質量監(jiān)督管理委員會（下稱“天津市市場監(jiān)管委”）正式掛牌并舉行成立后首場新聞發(fā)布會。原天津市工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局、質量技術監(jiān)督局“三局”將由這個名字代替，7500多人將進入這個新的監(jiān)管體系。

這種新的監(jiān)管體系對于剛剛調整的新食藥監(jiān)總局的監(jiān)管體系將造成什么影響，能否達到加強食品和藥品監(jiān)管的目的，將拭目以待。

“本輪食藥改革源于加強食品藥品安全監(jiān)管，最初的理想設計是用管藥的方式管食品，而組建市場監(jiān)管局的結果是用普通產品質量監(jiān)管的方法來對待食藥品，與政策初衷南轅北轍。”國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉在接受《第一財經日報》采訪時表示。

從2013年末開始，一些地方在不同層面整合工商、質監(jiān)和食藥監(jiān)的機構和職能，推進統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革，其中以深圳、浙江、安徽、天津等省（市）為代表。

但胡穎廉近期在媒體上撰文表示，新機構在監(jiān)管體制系統(tǒng)性、監(jiān)管執(zhí)法一致性以及特殊產品監(jiān)管專業(yè)性等方面都存在挑戰(zhàn)。

統(tǒng)一監(jiān)管市場挑戰(zhàn)

“從產品的監(jiān)管上，食品和藥品是需要一些專業(yè)的人來做，如果僅僅是把幾個部門簡單放到一起，對特殊商品比如藥品，能否起到作用，這個目前不可知。因為整合之后，人員要被打亂，重新進行安排，如果一旦是不熟悉藥品食品的人負責了，熟悉是需要時間的。”一位藥品業(yè)內專家對記者說。

上海“福喜事件”無疑在告訴改革者一個事實，食品的監(jiān)管還是存在問題，企業(yè)的責任仍然缺失。新的統(tǒng)一市場監(jiān)管模式能否真正解決這些問題，似乎并不是那么簡單。

胡穎廉認為，統(tǒng)一市場監(jiān)管具有理論上的合理性和現實中的必然性，但目前很多省份對統(tǒng)一市場監(jiān)管改革表示擔憂。

當前的社會性監(jiān)管分為三種模式，分段監(jiān)管、分事項監(jiān)管、分品種監(jiān)管。分段監(jiān)管容易出現段與段的縫隙，分事項監(jiān)管要求比較高，分品種監(jiān)管難點在于品種的邊界劃分。

成熟市場經濟國家主要對終端產品質量安全進行監(jiān)管，涉及主體資格認證的事務交給市場組織，監(jiān)管機構要識別企業(yè)機制，以對產品本身負責。

“這種多重管理現象非常普遍，其結果可能是監(jiān)管標準相互打架、行政資源的浪費以及企業(yè)的守法成本提高。”胡穎廉說。

由于我國政府對市場監(jiān)管的職能長期分布在多個部門，部門之間容易出現職能交叉或者真空，形成九龍治水的監(jiān)管碎片化問題。

“在大部制改革的背景下，需要解決業(yè)務主管部門和監(jiān)管部門的關系，職能重疊如何避免，如何避免職能越位、錯位和缺位的問題，以及明確中央與地方政府職能關系。改變橫向行政碎片化和縱向條塊分割，發(fā)揮市場主體和社會組織參與監(jiān)管的作用，改變政府單一主體的監(jiān)管困境，充分調動市場和社會組織的參與治理作用。”天津師范大學教授曹海軍對本報記者說。

當前食藥監(jiān)部門實行屬地管理，是為了強化地方政府的責任意識，但隨之而來的就是地方保護主義，可能會進一步放大監(jiān)管體制的缺陷。尤其是在信息溝通方面，已出現了橫向與縱向的監(jiān)管體系缺陷。

深圳模式受推崇

統(tǒng)一市場監(jiān)管的理論依據和現實動因與中央和國務院的政策要求相呼應。國務院在上月8日發(fā)布的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》指出：“加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構，原則上不另設執(zhí)法隊伍。”

那么，各地在組建市場監(jiān)管局的過程中有哪些不同的做法，又面臨著什么樣的挑戰(zhàn)呢?

胡穎廉告訴記者，各地的體制改革模式存在差異，目前大致分為三種類型。

最早的便是“紡錘形深圳模式”。2009年大部制體制改革中，整合工商質檢、物價、知識產權的機構和職能，組建市場監(jiān)督管理局，后來又加入食品藥品監(jiān)管職能。

深圳是我國市場監(jiān)管體制改革進行最早的城市，這項改革有利于統(tǒng)一市場準入，監(jiān)督執(zhí)法,并實現不同部門優(yōu)勢互補。但新機構面臨的上級部門太多，一些產品如食品監(jiān)管無法保障，部門內部運行機制難以理順。

據胡穎廉介紹，2014年5月14日，深圳組建市場和質量監(jiān)督管理委員會，負責制定政策、規(guī)劃和標準，并監(jiān)督其執(zhí)行情況。其中深圳市市場監(jiān)督管理局掛市質量管理局和市知識產權局兩塊牌子。

相應的深圳市在區(qū)一級分別設置市場監(jiān)管分局和食藥監(jiān)分局作為市局的直屬機構，在街道設市場監(jiān)管所作為兩個分局的派出機構，可見深圳模式是實現上下統(tǒng)一、中間分開的紡錘形結構。

但一位深圳市市場監(jiān)督管理局的工作人員對記者透露，在改革之初，由于慣性問題，合并過來的單位還是做著自己以前的事情，對其他業(yè)務部門也不熟悉。對他們來講就是換了一個單位名稱，該干啥干啥。

而胡穎廉認為，深圳模式有三個優(yōu)點，一是采取分類監(jiān)管模式，有利于實現專業(yè)化監(jiān)管，由食品藥品監(jiān)督管理局專門承擔食品藥品安全監(jiān)管職能，充分考慮普通產品質量跟食品藥品的差異性。二是統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法隊伍，有利于減輕市場負擔，行政處罰等行為直接面向市場行為主體。三是有機整合宏觀和微觀。

“普通商品方式管食品藥品”

另外就是“倒金字塔的浙江模式”。2013年12月9日，浙江省食品藥品監(jiān)管改革正式啟動，在縣市區(qū)整合工商管理局、質量技術監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局的職能和機構，組建市場監(jiān)督管理局。

今年以來安徽等地在市級組建新的食藥局，縣級以下整合工商、質監(jiān)、食藥部門，此外、遼寧、吉林、武漢也在探索類似的做法。

但胡穎廉在調查時發(fā)現，作為老牌市場監(jiān)管部門，工商部門市場網絡較深，在政府體系中擁有更大的話語權。

在浙江、安徽、遼寧等地，工商部門主導了市場監(jiān)管體制改革，標志是新機構的主要負責人多來自工商局。通常理想的狀態(tài)就是用管藥的方式管食品，但市場監(jiān)管局是用管普通商品的方式對待食品藥品。

“我們在課題組調研中也了解到，嚴重缺乏食品藥品監(jiān)管專業(yè)人員，有的執(zhí)法人員進藥店不知道干什么，只知道問店主要營業(yè)執(zhí)照。另一方面機構的物理疊加并不意味著機能的擴展，上級部門沒有改革，下級部門會應對上級部門的要求，所謂下改上不改，等于沒有改，一加一大于二的效果難以實現。”胡穎廉表示。

7月4日，天津模式新鮮出爐，天津市市場監(jiān)管委正式宣告成立，委員會設33個處室，除辦公室、人事、監(jiān)察、法制外，工商、質監(jiān)等基本沒有做調整。

同時整合三個局的執(zhí)法機構，受天津市市場監(jiān)管委垂直領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設置市場監(jiān)管所作為區(qū)市場監(jiān)管局的派出機構。

“天津市的最大亮點在健康產品的統(tǒng)一監(jiān)管上邁出了重要的一步，健康產品包括食品、藥品、化妝品、食用農產品、飲用水、煙草、消毒產品以及相關輔料包材。在成熟市場經濟國家，如美國，每10元消費中就有3元的健康產品，可見其重要性。”胡穎廉表示。

胡穎廉建議，食品藥品體制改革應該循序漸進，現階段至多采取深圳模式；二是體制機制改革應當突出食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性，成立健康產品監(jiān)管局與市場監(jiān)管局并列；三是中央宏觀頂層設計與微觀應當相互結合,彼此呼應。