中國城鎮化健康發展的基本要求

原標題：中國城鎮化健康發展的基本要求

新型城鎮化能否保證城鎮化健康發展，必須要有一套新的標準和要求來約束。新型城鎮化是速度、水平與質量相統一、具有較高質量和效益的城鎮化發展形態，反映了我國城鎮化的新理念、新目標、新要求。具體而言，新型城鎮化健康發展的基本要求應該包括速度適中、水平適當、布局合理、城鄉協調、發展可持續等五個方面。

大勢觀察

黃錕

城市化存在超前城鎮化、滯后城鎮化和適度城鎮化、病態城鎮化和健康城鎮化等多種不同的類型，超前城鎮化、滯后城鎮化、病態城鎮化，會造成嚴重的“城市病”和“農村病”，產生城鄉差別擴大、經濟社會發展不協調、生態環境破壞等問題，極不利于工業化、城鎮化和經濟社會的發展，只有適度城鎮化、健康城鎮化，才有利于工業化、城鎮化、現代化的順利實現和經濟社會和諧發展。當前，我國經濟社會和城鎮化都進入新的發展階段，都需要轉型升級，積極穩妥地推進城鎮化不僅意義重大，而且提出了更高的要求，即要求走出一條具有中國特色、符合經濟發展新階段要求的新型城鎮化道路。

新型城鎮化能否保證城鎮化健康發展，必須要有一套新的標準和要求來約束。新型城鎮化是速度、水平與質量相統一、具有較高質量和效益的城鎮化發展形態，反映了我國城鎮化的新理念、新目標、新要求。新型城鎮化區別于過去城鎮化的根本特征是新型城鎮化不再因為片面追求城鎮化的數量指標而忽視質量方面的要求，它以城鎮化質量為核心，是量與質的統一，是內在結構的和諧一致。具體而言，新型城鎮化健康發展的基本要求應該包括速度適中、水平適當、布局合理、城鄉協調、發展可持續等五個方面。

一是水平適當。健康城鎮化是適度城鎮化，要求城鎮化水平與經濟社會發展水平相適宜，既不能過度超前，也不能過于滯后。城鎮化既是工業化、非農化和經濟發展的結果，又是工業化、非農化、經濟發展的促進器，也是社會發展的根本動力。城鎮化和國民經濟健康發展、社會進步要求城鎮化必須與經濟社會發展保持一定量的對應關系，適度同步、協調發展，過度城鎮化和滯后城鎮化都是不健康的。判斷城鎮化率是超前、滯后，還是適當，需要從不同的角度、采用不同的方法。既要看城鎮化與工業化和經濟發展的相互關系，又要進行國際比較，考察同類國家或不同國家同樣發展階段的城市化情況。

二是速度適中。健康城鎮化是速度適中的城鎮化，強調速度與質量相協調，即城鎮化速度要與經濟發展、城市基礎設施建設、人民生活水平提高等反映城鎮發展質量的指標相協調，既不能太快，也不能太慢，更不能以犧牲城鎮化質量片面追求城鎮化速度。城鎮化是否健康不能單純從城鎮化速度來判斷。原因有兩個：一是城鎮化不是勻速發展的，城鎮化發展具有階段性。判斷城鎮化速度是否適中必須結合城鎮化所處的發展階段，在不同的發展階段要保持相應的發展速度，該快的時候快，該慢的時候慢，不能錯位發展。二是判斷城鎮化速度是否適中必須結合城鎮化質量，只有有質量的城鎮化才是健康城鎮化。城鎮化的實質和核心是人的城鎮化，是經濟、社會、人口、生態發展的綜合體，這些也是反映城鎮化質量的要素。所以，判斷城鎮化速度是否適中，關鍵是要看城鎮化速度與這些反映城鎮化質量的要素是否協調。

在我國城鎮化進程中，城市建設水平和速度滯后于城鎮化水平和城鎮人口增長速度，尤其是城鎮社會建設和生態建設滯后于城鎮化進程和城鎮經濟建設，這是一個普遍存在的問題。在未來城鎮化進程中，在促進農業人口轉移和市民化的同時，必須重視城市基礎設施建設、重視城市基本公共服務能力建設、重視城市環境保護和治理、重視城市先進文化的教育普及，促進城市經濟建設、社會建設、生態建設、文化建設的同步協調。

三是布局合理。健康城鎮化是布局合理的城鎮化，強調城鎮化要科學規劃、因地制宜、合理布局、協調有序，即要根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，是以城市群為主體形態、城鎮體系合理布局、東中西地區因地制宜、大中小城市和小城鎮協調發展，優化城鎮化空間布局和城鎮規模結構。從國際上看，在特定發展階段，人口過度集聚和規模過大的特大城市都不同程度地存在“大城市病”，如倫敦的霧都，紐約的交通擁堵、拉美特大城市普遍存在的貧民窟等。中國雖然地域廣闊，但人多地少、人地矛盾十分尖銳。我國基本國情決定了我國城鎮化既不能是大城市化、也不能是小城鎮化，既不能是集中型城鎮化、也不能是分散型城鎮化，而必須優化城鎮規模結構、集中型城鎮化與分散型城鎮化相結合、城鎮空間布局合理、地區城鎮化協調平衡。

城鎮化合理布局，就是要以主體功能區規劃為指導，優化提升東部地區城市群，加快培育中西部地區城市群，形成新的增長極，著力構建“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局，促進人口分布、經濟布局與資源環境相協調；要按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，發展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體系優、功能互補強的城市群，以城市群為主體形態，增強城市群的輻射帶動作用；要合理確定大中小城市和小城鎮的功能定位、產業布局、開發邊界，加強中小城市和小城鎮建設，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能，提高中小城市和小城鎮對人口的吸引力，使大中小城市和小城鎮均衡分布、協調發展。

四是城鄉協調。健康城鎮化是城鄉協調發展的城鎮化，強調城鎮化和新農村建設“雙輪驅動”，形成城鄉一體、良性互動的協同發展態勢。城鎮化過程即是城鄉關系演進、發展過程。自城市產生后，城鄉關系即隨之產生。城鄉關系的實質是城鄉之間資源、經濟、社會諸要素的自由流動，而流量和速率取決于城鄉之間的聯系程度。城鄉協調發展是促進城鎮化健康發展，縮小城鄉差距，改變城鄉二元結構，從根本上解決三農問題的根本途徑，是我國實現現代化和科學發展的必由之路。

城鄉協調包括城鄉政治協調、經濟協調、生態環境協調、人口協調、文化協調、空間協調等方面，觀念上城鄉差別消除，發展模式上在城市發展的同時實現農村現代化，功能上強調城鄉的一體化職能，空間和景觀生態上城鄉緊密聯系、相互依存。從歷史上看，城鎮化進程中，城鄉區域發展要經歷由不平衡到平衡的過程，城鄉關系也相應經歷由不協調到協調的轉變。中國獨特的城鄉二元制度加劇了城鄉區域發展的不平衡性和城鄉關系的對立、分割和不平等。目前阻礙我國城鄉協調發展的體制性因素還未完全清除，農村發展滯后、城鄉差距懸殊、城市對農村的輻射作用有限等問題長期困擾城鄉協調發展。因此，城鄉協調發展的難點在農村，關鍵是盡快改革城鄉二元制度，根本途徑是促進城鎮化健康發展，當前緊要的是要堅持大中小城市和小城鎮化合理布局、協調并舉，發揮大城市和城市群的輻射帶動作用和對農村的支持力度，高度重視新農村建設，注重城鄉統籌發展，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

五是發展可持續。健康城鎮化是可持續發展的城鎮化，強調城鎮化發展要與人口、資源、環境相協調，即健康城鎮化必須將生態文明融入全過程，實現人口、經濟、資源和環境相協調，建設生態文明的美麗中國，實現中華民族永續發展。人口多、資源不足、環境承載能力脆弱是我國的一個基本國情。當前，我國正處于城鎮化快速發展階段，隨著城市人口的急劇增長及城市規模的迅速擴張，城鎮化可持續發展問題備受考驗。近年來我國資源和環境約束壓力顯著增大，是資源稟賦、發展階段、發展方式以及體制原因共同作用的結果。目前，一些城市“十面霾伏”，垃圾圍城，給我們敲響了警鐘。迫切要求轉變經濟發展方式，城鎮化與生態文明深度耦合，處理好城鎮化發展和資源環境的關系。

促進城鎮化可持續發展，既要“做減法”，加強低碳技術開發應用，強化節能降耗，推廣綠色建筑，發展綠色交通，構建綠色生產方式、生活方式和消費模式，減少資源消耗，降低污染排放；又要“做加法”，增加環保投入，補償生態欠賬，重視實施重大生態修復工程，加強環境保護。要在城鎮化規劃布局、產業發展、基礎設施建設和城市管理等環節引入綠色低碳的發展理念和發展模式，建設資源節約、環境友好的綠色低碳城鎮。

（作者系國家行政學院經濟學教研部副教授）