規避新城市病應加強安全減災規劃策略研究

原標題：規避新城市病應加強安全減災規劃策略研究

新型城鎮化加速推進過程中，規劃布局不完善、功能定位不合理、管理方式不科學都愈演愈烈。拘泥于頭痛醫頭、腳痛醫腳的城市“應急”，只能一次次陷入錯誤重復的怪圈之中。新型城鎮化建設不僅應謹防災害陷阱，更該善于反思并總結，使災難個案及曾有過的失誤，成為城市安全發展的“推進器”。因此，探討城鎮化進程中的災情發展特點及規律，提出對2014年乃至未來中國新型城鎮化有效的應對災難危機的規劃發展策略尤為迫切。面對日益復雜的災害形勢及由“鄉村中國”向“城鎮中國”的華麗轉身，我們一定要提問當下城鎮化建設，不可再比速度、比規模，而要認真思考防災減災城鎮化保障對策準備好了嗎？

金磊

2013年12月中旬中央城鎮化會議將提質城鎮化建設作為目標，2014年3月又頒布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》，使發展與安全減災的“兩難”的棘手問題，直指城鄉建設如何發展才擺脫危機之境。2014年4月以來，蔓延加劇的災難“城市病”，尤其是“新城市病”，使快速發展的大中城市成為關注重點，在多元的城市“病因”中，規劃布局不完善、功能定位不合理、管理方式不科學都愈演愈烈。2014年5月以來的全國數十個城市的暴雨再次考驗城市底線思維：東莞女大學生被沖入下水道死亡、深圳機場再次變成“水簾洞”、廣東電網60多條線路在暴雨下跳閘都再次說明，拘泥于頭痛醫頭、腳痛醫腳的城市“應急”，只能一次次陷入錯誤重復的怪圈之中。新型城鎮化建設不僅應謹防災害陷阱，更該善于反思并總結，使災難個案及曾有過的失誤，成為城市安全發展的“推進器”。據此，我以為探討城鎮化進程中的災情發展特點及規律，提出對2014年乃至未來中國新型城鎮化有效的應對災難危機的規劃發展策略尤為迫切。面對日益復雜的災害形勢及由“鄉村中國”向“城鎮中國”的華麗轉身，我們一定要提問當下城鎮化建設，不可再比速度、比規模，而要認真思考防災減災城鎮化保障對策準備好了嗎？

新型城鎮化建設要把握災害風險及釀災的規律

2014年4月中旬，在《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》發布僅一個月后，全國至少三個省發布新型城鎮化規劃，在它們出爐的規劃中看到的還是要構建幾個大城市群，打造幾百個城市綜合體，雖也提及保護特色民族村寨，但基本上沒有從安全減災可持續發展角度上提出的“安全城鎮化”設計的思路。對此，極有必要從國家層面強調新型城鎮化建設目標的安全可持續性，尤其要告誡規劃編制者應懂得必要的區域安全及綜合減災的知識，并提升能力建設。新型城鎮化建設應是可持續的，就是要避免片面城鎮化、空心城鎮化、單向城鎮化、粗放城鎮化以及無序城鎮化，就要充分研究并解讀中國新型城鎮化發展所面臨的一系列障礙及焦點問題，要承認安全減災是左右新型城鎮化發展的主要障礙之一，它在警示城鎮化建設勿急功近利時，更強調所有城鎮化建設要選擇安全可靠的防災邏輯與規劃策略，要深刻認識城鎮化建設與天災人禍隱患間的內在關系，特別要善于找到城鎮化建設中無序發展表現出的災難新形勢與新特點。

1．要研究國際災情基本動態的影響

據有關學者分析，自1763年的19次強厄爾尼諾事件，70％以上的厄爾尼諾都發生在太平洋地震活動年，特別是1900年以來的7次強厄爾尼諾事件幾乎無一例外地全部出現在太平洋地震活動年。厄爾尼諾現象指東太平洋海域海水的周期性變暖，它會提高氣溫，并影響全球或區域天氣，最近一次大型厄爾尼諾事件發生在1997—1998年，已經導致成千上萬人死亡和數百億美元損失。瑞士再保險最新出版物《關注風險：全球城市自然災害風險排名》中闡述了自然災害風險指數，并對全球616座城市面臨的人身和經濟風險做出比較。瑞士再保險首席承保官韋博強調，“僅主要河流的河水泛濫就有可能影響到3．8億生活在城市中的民眾；此外有近2．8億人要受到強烈地震的影響。我們需要更好地了解如何讓城市更具抗風險能力，以及需要進行哪些投資和基礎設施建設來盡可能減少生命、財產的經濟損失”。

2．要研究城鎮化建設本身面臨的“災情”

城鎮化建設是否合理主要不能以速度的快慢為標準，重在看城鎮化的健康質量，重在看城鎮化是否能做到可持續發展。城鎮化的新，旨在促進“四化”的同步發展即城鎮化應是工業化的加速器，是農業現代化的引擎，是信息化的載體，健康的城鎮化還要促進它們間的相互協調發展。化解城鎮化“隱憂”，先要改變一味求快的城鎮化風險，因為“快”會導致規劃不合理、引發建筑質量難達標，要正視用鮮血考問農村民房脆弱的抗震性能。從新型城鎮化安全建在建設的實際出發要承認：現狀規劃布局的風險不斷加劇；城鎮化基礎設施欠賬日趨加大，與安全風險防控要求相去甚遠；綜合管理風險日益凸顯，突發應急管理方式落后；城鎮化建設中的新問題，使災害風險控制難度加大。

新型城鎮化面臨迫切的安全減災難題

1．新型城鎮化應矚目“大城市病”揭示的危險態勢

城市人口密集，各類設施高度集中，一旦發生大地震等類自然災害，造成的損失嚴重，災害放大效應明顯。《聯合國2013年全球減災評估報告》披露，一直以來各種自然災害的直接與間接損失至少被低估了50％，這是多么值得關注城市化進程中的潛在風險。

面對“大城市病”災的來勢洶洶，不僅說明人們敬畏自然與歷史不夠，更表明千篇一律已成為中國大城市的縮影，樓群高聳的逼仄空間，寸草不存廣場上的烈日炙烤，逢暴雨即澇且堵的城市交通、生命線系統頻發塌陷、斷電的現象，都使大城市人生活失去了尊嚴。對大城市的安全減災無論如何也比一般城市要難上加難，不研究“大”之病癥，就抓不住治愈的根本。

2．新型城鎮化應矚目人為災害迭起的新風險

2014年7月中旬來自北京安全管理部門的報告顯示，2014年上半年全市人為類“災害”總量上升，與近5年連續下降的情況形成反差，其中在建地鐵站工地六成有事故隱患，同時運行的故障每周均有發生；2014年7月16日一場局地暴雨造成北京海淀田村東路被淹，鐵道橋下積水有兩米，再次暴露城市排澇應急能力的漏洞與缺陷；2014年7月14日－15日，湖南鳳凰連降189毫米暴雨，城內沱江上一座風雨橋垮塌（2008年修建），沿江客棧全部被淹。具體看，2013年全國城市人為事故呈不斷波動狀態，事故不斷反彈，面對難以實現的安全目標，人們自然要問：為什么計劃的挺好，做到卻很難，問題癥結在哪？

新型城鎮化建設需要安全文化相伴的綜合頂層設計

新型城鎮化的安全減災建設是實現中央城鎮化目標的重要保障，這不僅需要有宏觀層面的頂層設計，更離不開城鎮公眾安全文化自覺的投入所形成的力量。從頂層設計出發有三點思考：

（1）住建部應牽頭啟動《城鎮化綜合防災規劃條例》的編制

盡管近十年來，各級城市總體規劃中都有了防災規劃篇，但現實地看它并未在城市防災規劃建設中起到作用。這不僅源自規劃本身欠科學、欠深入，也源自它尚未與城市總體運行的應急管理體系相銜接，此種狀況必然要改變，不如此城鎮化安全發展就無實施總綱目。

（2）城鎮化建設要抓住時機，改變“不設防的農村”的窘迫局面

新型城鎮化建設以提高質量、健康安全發展為前提，但現實的問題是全國大中城市的建設有一定的安全防災保障，問題是量大面廣的農村住房缺少本質安全的設防，不抗震、不防火、無法應對地質災害等隱患，都成為支撐城鎮化發展的障礙，為此適度選擇示范區開展農村防災減災工程設防研究極為必要。

（3）城鎮化安全建設如何借鑒災害經濟學的思路，促進災害保險的早日落實

自2004年至2014年，我國每年的中央一號文件都對發展量大面廣的農村保險有指導意見，這是高風險時代確保城鎮化進程的安全抉擇。如何探索城鎮化與農村的大災風險分散機制，如何探索自然巨災條件下的城鎮化保險思路，如何針對農民及鄉鎮設計可行的災害保險險種等都需要拓展城鎮化建設的思路，都將是推進基本公共服務城鄉均等化的關鍵，這是必須有所突破的地方。

新型城鎮化的城鄉防災減災輿情報告一再揭示，中國必須強化以提升國民安全自護文化教育為中心的安全文化普及，在這方面農村是第一位的。農民是城鎮化的主體，無論怎樣抬高農民進城的門檻，量大面廣的國民公共安全教育的重點也集中在農村。對此我們尤應抓住三個要點：其一，安全文化教育要作為一門獨立課程納入全日制教育中。其二，安全文化教育必須要有配套完善的教材。首先要從小學、中學、大學生的特點出發，推出有深度有廣度的安全教育模式，安全防災教材要突出實用性及生動性，對安全文化知識及技能，不僅要教，而且要考，真正擺脫長此以往安全教育走形式的毛病。其三，國家如中宣部等要推進《國民安全文化教育規劃》，特別將建設新型城鎮化的人為城市目標予以分解，逐步梳理每年的“中小學安全教育日”、“國際氣象日”、“國家防災日”、“國際環境日”、“國際減災日”、“國家消防日”等防災紀念活動的關系，使之成為一個整體并納入國民安全文化總體教育體系中。在此基礎上，尤其重視鄉村、社區的安全文化建設及自救互救演練教育，并使之常態化、經常化，只有這樣公眾才能自覺地在災難中尋因并學會淡定，增強憂患意識。同樣，城鎮及城市管理者也才可樹立防災減災、安全發展的底線思維，凡事從最壞處著想，向最好處努力，寧可備而不用，也不可用而不備，真正做到城市管理者要做應急管理“第一響應者”和“第一責任人”，切不可再造成政府行為在防災減災上的短視及管理的缺失。

（作者系北京市人民政府顧問、中國災害防御協會副秘書長）