二元戶籍制度終結改革目標仍待完成

原標題：二元戶籍制度終結改革目標仍待完成

主持人 李成剛 劉雅卓 吳暉

受訪人 唐鈞 中國社會科學院社會政策研究中心秘書長

張英洪 北京市農村經濟研究中心研究員

劉夢琴廣東省社會科學院社會學與人口學研究所研究員、公眾參與和社會發展研究中心常務副主任

7月30日，國務院正式出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下稱《意見》），明確建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口；城市將按人口分為4個級別，執行不同的落戶標準。其中，建制鎮、小城市，只要有合法穩定住所，不分租賃還是購買，都全面放開落戶條件。中等城市、大城市中，可對社保繳費年限提出要求，但最高要求不得超過五年。500萬人以上的特大城市，要嚴控人口規模，建立透明、完善的積分落戶制度。

這標志著，自1958年戶口登記條例確立城市和農村二元戶籍制度50多年后，我國實行了半個多世紀的城鄉二元戶籍管理制度退出了歷史舞臺，無論城市人口還是農村人口，至少從身份上實現了統一——自此只有居民之稱，中國再無“農”和“非農”的身份區別——這是戶籍制度改革取得的實質性突破。

就二元戶籍制度的終結、戶籍改革的終極目標等話題，中國經濟時報圓桌論壇約請了在此領域有深入研究的專家學者進行解讀。

戶籍制度改革的最終目標

中國經濟時報：《意見》明確，我國將進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，建立以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。從這一要求看，戶籍制度改革的終極目標是什么？

劉夢琴：我認為是遷徙的自由。戶籍最終必然取消的，是因為戶籍最初只是一個人口管理的工具，現在隨著科技進步、信息化推進，可以通過完善身份證制度，來實現人口的管理。只要把依附在戶籍上的社會福利因素剝離，就很容易回歸戶籍的原本作用。當然，我覺得戶籍制度逐漸淡化、逐漸退出人們的生活，還需要一個過程。

張英洪：當今全世界只有中國、朝鮮、貝寧三個國家實行最嚴格的戶籍控制，其他所有國家都普遍實行自由遷徙。歐盟在國與國之間都幾乎實現了自由遷徙。我國1954年《憲法》就規定了公民的遷徙自由權。公民的遷徙自由權是在計劃經濟體制下取消的。實行市場經濟后，在憲法中恢復公民的遷徙自由權，徹底廢除城鄉二元戶籍制度，建立保障公民居住和遷徙自由的戶口登記制度，是經濟持續發展和社會文明進步的必然要求。只要對戶籍制度有所研究并具有世界眼光和文明常識的人來說，都會明白戶籍制度改革的最終目標就是實現公民的居住和遷徙自由。

中國經濟時報：改革戶籍制度，取消城鄉二元結構，城鄉戶籍功能就趨向于同質化和一體化，其功能角色也會逐步回歸到它的本分角色——人口信息登記和人口遷移管理。

唐鈞：戶籍制度實際上就是一個登記制度，無非就是要讓政府知道你在哪。只是隨著發展，戶籍上面被附著了許多社會福利和公共服務附加屬性，逐漸形成了城里人和農村人這樣的二元結構。我覺得戶籍制度本身沒有什么好不好的問題，戶籍制度改革的目的，就是取消附加于戶籍制度上的福利待遇和公共服務屬性，如果福利待遇和公共服務都不跟戶口有關，它無非就是一個登記的作用。

張英洪：《意見》的發布，是在全面深化改革的大背景下，吸收了改革以來各地有關戶籍制度改革探索的成果，按照以人為核心的新型城鎮化發展的要求，做出的具有里程碑意義的重要改革，這表明人們期待已久的戶籍制度改革終于進入國家層面的政策實施階段。

戶籍回歸本源仍有長路要走

中國經濟時報：在新型城鎮化的推進中，農民戶籍價值的同城化待遇問題日益凸顯，而這也成為二元戶籍制度改革的關鍵環節。雖然這一二元結構從名義上被終止，但實際上只有附著于戶籍上的其他屬性未被剝離，讓居民自由遷徙的戶籍制度改革目標就難以實現。

唐鈞：戶籍改革不是說取消就取消的問題，那就太簡單了。戶籍改革實際是解決流動人口人戶分離、勞動者個人和家庭分離的問題，這涉及到一系列諸如社會待遇、解決社會身份等問題，而現在的政策實際上還沒有能夠有效的解決。

劉夢琴：戶改需要一個過程，不同的時期、不同的階段、不同的地區，條件也肯定不同。《意見》也明確了小城市怎么樣、大城市怎么樣，北上廣這樣的特大城市目前肯定是要控制的，全部涌向這里，城市病、城市癱瘓的問題難以解決。實際上，從根本上看，這種城市差異，還是社會經濟發展差距的問題。

當然，長遠來看，戶籍最終會淡化，像廣州有600萬的外來人口，但并不是所有人都愿意把戶口遷到廣州。據我了解，很多人哪怕是小老板還是認為農村有地又有房子、環境也好，他們兩邊都想占，到城里打打工、賺點錢，但又不想把老家的戶口弄出來。

中國經濟時報：現在戶籍改革的焦點其實是大城市的開放程度，在中小城市戶籍問題其實已經不是主要矛盾。大城市能夠為農民工提供更多的工作機會和更大的勞動回報，同時也需要大量低人力資本含量的勞動年齡階段人口。但現實是，外來者向城市貢獻了青春和熱情、推動城市經濟社會快速發展，卻不能享受戶籍價值同城化待遇，而要在現有條件下完全解決這個問題，又會給大城市帶來各種各樣難以避免與克服的城市病。

張英洪：我國控制特大城市人口規模的觀念和政策，半個多世紀以來幾乎沒有任何改變，改變的是特大城市人口規模事實。我們可以簡要回顧一下我國城鄉二元戶籍制度的政策歷程和城市化政策，從中可以引起人們更深入的思考。

從1952年起，政務院多次發布文件提出勸阻農民盲目流入城市。1953年4月，政務院發布《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，農民進入城市被視為“盲流”。1955年11月7日，國務院發布《關于城鄉劃分標準的規定》，將“農業人口”與“非農業人口”作為人口統計指標。從此，全國人口就劃分為“農業人口”和“非農業人口”。1956年到1958年，國務院連續發布文件“制止農民進入城市”。1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第91次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這個《條例》的實行，標志著中國城鄉分離的二元戶籍制度的正式形成。我國長期以來實行的城鄉二元戶籍制度，一方面控制農民進入城市，另一方面控制大城市人口規模。在此后的歲月里，二元戶籍制度不斷得到強化。比如，1962年12月，公安部發布《關于加強戶口管理工作的意見》規定：“對農村遷往城市的，必須嚴格控制；城市遷往農村的，應一律準予落戶，不要控制；城市之間必要的正常遷移，應當準許。但中、小城市遷入大城市的，特別是遷入北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當控制。”1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》，提出：“從農村遷往市、鎮（含礦區、區等，下同），由農業人口轉為非農業人口，從其他市遷入北京、上海、天津三市的，要嚴格控制。”改革以來，我國的城市化政策，也長期堅持控制大城市規模。

但為什么政府天天講控制大城市規模，卻沒有控制住？現在的特大城市哪一個不是在過去控制人口規模的政策下不斷發展壯大以至成為特大城市的？有的人可能會說這是因為控制大城市人口規模的政策執行得還不夠徹底。這當然是不對的。真正的原因是人口向大城市的聚集是市場經濟和城市化發展的內在規律。只知道“堵”、卻不明白“疏”的當政者，不可能真正控制大城市規模。

特大城市戶籍制度改革困難的深層原因有四：一是計劃經濟思維的慣性。經過了長期的計劃經濟，管理者習慣于簡單地控制人，而不習慣復雜地服務人；習慣于以計劃經濟的思維慣性去規劃城市的人口規模、控制城鄉人口的流動，不懂得、不理解尊重市場經濟、城市化和社會發展規律。二是權利觀念的缺失。因為資源分布的扭曲，集中于大城市的教育、就業、醫療、住房等社會福利的保障，以及因之形成的身份地位、社會聲望等既得利益不愿意被分享。三是發展模式的局限。我們滿足于過度追求GDP增長的發展模式，忽略了以人為本的實現公民權利的發展模式，因而也就不可能從功利主義的發展模式轉向權利主義的發展模式。四是治理能力的滯后。半個多世紀前，我們認為農民進城會影響城市居民生活，將進城農民視為“盲流”加以阻止；改革開放以后，我們認為農民進城會影響社會安全穩定，所以建立收容遣送制度予以強行遣返；最近幾年來，有的人找到“城市病”這個新的借口排斥外來人口。總之，特大城市排斥外來人口的借口和理由在不斷翻新，但其背后的觀念卻一脈相承。這其實說明了城市治理者的能力與新的發展態勢的不適應性。

其實，越是特大城市越要深入推進戶籍制度，越是深入推進特大城市戶籍制度改革，越有利于特大城市的發展。我們要在尊重市場經濟規律、城市化規律、社會發展規律的前提下實現政府職能的轉變和治理的轉型，以尊重、保障和實現公民的基本權利為導向轉變執政理念、提高治理能力。這確實涉及到國家治理能力和治理體系的現代化。

劉夢琴：戶籍改革的實質，是基本公共服務的均等化，不論是農村、城市，讓基本的公共服務大家都可以均等享有，標準水平逐漸提高，農村也可以像城市一樣用電、用水、用氣，小孩也可以接受很好的教育，只有這樣的公共服務均等到位，有沒有戶籍就是無所謂的事情了。

張英洪：城鄉二元戶籍制度的本質是城鄉居民權利的不平等、不開放。戶籍問題突出表現在基本公共服務的不平等分配上。說到底，是政府公共服務職能的殘缺，這主要表現在兩個基本方面：一是就城鄉來說，政府只負責和保障城鎮居民的基本公共服務，農民的基本公共服務則長期由農民自己負責、自我保障。二是城市政府只負責本市戶籍人口的公共服務，外來流動人口的公共服務則長期被排除在政府的公共政策之外。小城鎮戶籍制度改革后，城鄉居民在享受公共服務和社會福利上的差距之所以依然存在，是政府在實現城鄉基本公共服務均等化上的滯后。政府的基本公共服務均等化政策滯后于小城鎮戶籍制度改革政策。這實質上涉及到政府職能轉變的重大問題，即要從經濟發展型政府轉向公共服務型政府。

積分制效果如何評估

中國經濟時報：對于500萬人口以上的特大城市，《意見》規定，將改進現行落戶政策，建立完善積分落戶制度，建立公開透明的落戶通道。《意見》要求，相關城市需要根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設置積分分值。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。如何評估這一政策設計？

劉夢琴：廣東中山是最先推出積分制的城市。中山、廣州都屬于外來人口特別多的城市，一直面臨著外來人口如何融入當地生活的問題。但是這么多外來人口不可能一下全部吸納，所以就設置了這樣一個門檻，使之能夠和政府公共財政的承受力匹配，可以根據承受能力，逐漸吸納愿意在這里常住的外來人口。如果戶籍全部放開，人口一下全部涌進來，道路、醫院、學校等所有公共服務，包括公共財政肯定承受不了。

張英洪：積分落戶制度是專門針對外來流動人口的戶籍政策。我對積分落戶制度主要看法是：第一，相對于幾十年來特大城市嚴格拒絕外來流動人口落戶的“戶籍墻”而言，積分落戶政策是特大城市向外來流動人口打開的允許其落戶的政策縫隙，或者稱作為“戶籍獨木橋”。一方面，外來流動人口從以前的絕對絕望看到了落戶的相對希望。這應當是特大城市公共政策上的一個進步，說它進步巨大也行。另一方面，各特大城市數百萬甚至上千萬的外來流動人口，向“戶籍墻”的縫隙擠去，或涌向“戶籍獨木橋”，可想而知，擠過去的人少之又少。深圳有上千萬的外來人口，每年通過積分落戶的3000多人，照此比例計算，估計要三四百年才能完成外來流動人口的市民化，這還是建立在所有外來流動人口都具備積分落戶條件的基礎上。由此可知，積分落戶的價值非常有限。第二，積分落戶政策的彈性也很大。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式將一些特大城市推行的積分落戶制度上升為全部特大城市的積分落戶制度。《意見》明確了以合法穩定就業、合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，但對各特大城市的當政者來說，既可以將“戶籍墻”的縫隙拉大一點，也可以將“戶籍墻”的縫隙壓縮得更小一些；既可以將“戶籍獨木橋”削得更細一些，也可以將“戶籍獨木橋”加寬一些。第三，積分落戶制度只是一種現行條件下特大城市戶籍制度改革的過渡性政策措施。

唐鈞：無論是積分制還是別的什么措施，本質是要看最終有多少人進入的問題。從現實來看，通過積分制進入的，說杯水車薪也不為過，可以說戶改和積分制沒有關系。因為，從目前結果看，實行積分制之前和之后，這些城市人口進入量并沒有改變，甚至在積分制之前還多一點，如此來看，那還改什么？

我覺得不是積分制的問題，戶改只是取消了農村和城市身份的名義區別，其他沒什么變化。以前是一種雙重身份，有等級的身份，即農業戶口和非農業戶口，現在戶籍的差別其實還存在，無非是變成了大城市和非大城市的戶口。

中國經濟時報：能否借鑒國外的經驗，例如美國的社會安全號制度，來最終實現人口自由遷徙目標？

劉夢琴：我們不一定借鑒美國的制度，以后經過信息化、科技革命一定會實現人口管理的目的。中國的身份證制度現在做什么都可以，前幾天我看到用身份證可以登飛機，用身份證什么信息都可以查詢，這已經是信息化的東西了，就看用哪個系統來做，通過系統的對接就可以做到。以前使用傳統的戶籍管理，為了方便，所有的福利都捆綁在上面，現在主要是孩子上學、社保對我們有用，其他作用都很少了。

張英洪：包括美國在內的發達國家都實行自由遷徙政策，根本沒有我們這種嚴格控制人口的戶籍制度。美國沒有戶籍制度，沒有“戶口”，但美國人并沒有全部涌入首都華盛頓，也沒有無限制地涌入紐約。美國在人口管理上采用的人口生命登記制度和社會安全號制度應當可以借鑒。我國已普遍實行公民身份證制度，這與美國的社會安全號制度相近，都是每個居民一個號碼、終生使用，記錄有每個居民的基本信息。在取消農業戶口和非農業戶口后，我們每個人都可以使用公民身份證號碼代替以前的戶籍。在現有的信息技術條件下，完全可以以公民身份證號碼為唯一標識建立健全國家人口信息庫，方便人口的服務和管理。關鍵的問題是，各級政府必須加快推進基本公共服務的均等化，為最終實現公民的居住和遷徙自由奠定基礎。對于執政者來說，我們是否應當這樣自信地說：我們不但善于在將人口控制起來的條件下治國理政，我們還將善于在尊重人口自由流動的條件下治國理政。