新預(yù)算法2015年1月1日正式開(kāi)始實(shí)施

原標(biāo)題：新預(yù)算法2015年1月1日實(shí)施

本報(bào)記者 周瀟梟 北京報(bào)道

8月31日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議舉行閉幕會(huì)。會(huì)議以161票贊成、2票反對(duì)、7票棄權(quán)，表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改預(yù)算法的決定。9月1日，全國(guó)人大公開(kāi)了預(yù)算法的修訂條款。

修訂后的預(yù)算法將從2015年1月1日開(kāi)始正式實(shí)施。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)要規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，加強(qiáng)對(duì)不規(guī)范預(yù)算行為的法律責(zé)任追究。

公眾關(guān)心的諸如政府“三公”、行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，地方債管理，預(yù)算審查，“過(guò)頭稅”，公眾參與權(quán)等問(wèn)題，修訂后的預(yù)算法對(duì)此都有回應(yīng)。

9月1日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉發(fā)文表示，新預(yù)算法的制定和實(shí)施，正處于我國(guó)全面深化改革時(shí)期，對(duì)一些符合改革發(fā)展方向,但一時(shí)難以具體規(guī)定的問(wèn)題僅做了一些原則性規(guī)定。

預(yù)算法從2011年末初次上會(huì)審議，因分歧過(guò)多，未曾有公開(kāi)報(bào)道，到如今的高票通過(guò)：一些紛爭(zhēng)得益于社會(huì)各界的呼吁、中央對(duì)全面深化改革的部署，進(jìn)而漸漸形成共識(shí)，而一些分歧還有賴財(cái)稅改革的實(shí)際推進(jìn)尋求解決。

高票通過(guò)

9月1日，全國(guó)人大網(wǎng)公布了“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定”，對(duì)1994年通過(guò)的預(yù)算法做出共計(jì)82條修改意見(jiàn)。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者統(tǒng)計(jì)，經(jīng)8月25日至31日常委會(huì)審議，這份通過(guò)的表決稿，在四審稿的基礎(chǔ)上，僅對(duì)四處內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整。

如，表決稿要求各級(jí)政府不僅要對(duì)“舉債情況”這樣的重要事項(xiàng)做出說(shuō)明，還新增加了“本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排”。再如，設(shè)區(qū)的市、自治州以上各級(jí)人大專門委員會(huì)在對(duì)報(bào)告進(jìn)行初審時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)“本級(jí)人大代表”參加；四審稿對(duì)受邀的人大代表，還有一個(gè)前置定語(yǔ)“有關(guān)的”。

總體而言，表決稿與四審稿大體一致，更多地只是在法律文字表述上更嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，主體內(nèi)容并沒(méi)有大的調(diào)整。

正如8月25日下午，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員安建，代表法律委員會(huì)做關(guān)于預(yù)算法修正案草案審議結(jié)果的報(bào)告時(shí)表示的一樣：草案經(jīng)過(guò)3次審議，已經(jīng)比較成熟，建議本次會(huì)議審議通過(guò)。

今年4月末，預(yù)算法三審稿上會(huì)審議，一些重大問(wèn)題，尤其在央行經(jīng)理還是代理國(guó)庫(kù)的問(wèn)題上，仍存在很大分歧——三審稿并未付諸表決。但，三審稿基本成型，與四審稿差別不大。

三、四審稿相對(duì)比較成熟，不可忽略的一個(gè)背景是，2013年11月份審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)預(yù)算管理改革進(jìn)行了規(guī)定，提出“要實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。財(cái)稅法學(xué)界普遍認(rèn)為，三審稿較好地貫徹了三中全會(huì)決定的精神。

約束政府收支行為

1994年預(yù)算法的立法宗旨為，“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。

劉劍文指出，1994年的預(yù)算法，是在“國(guó)家分配論”這樣一種財(cái)政體制思維下制定的，認(rèn)為預(yù)算是國(guó)家行政管理的職能。這跟后來(lái)提出的“公共財(cái)政”理論差別很大，公共財(cái)政突出財(cái)政資金的公共性，對(duì)預(yù)算的公開(kāi)透明提出了更高的要求。

預(yù)算法從幫助國(guó)家行使行政管理權(quán)利的法規(guī)，轉(zhuǎn)變成規(guī)范政府收支行為的法規(guī)，理念的轉(zhuǎn)變并不容易。2012年的二審稿，完全沿襲1994年預(yù)算法立法宗旨，就是一個(gè)明證。這也是為何二審稿被指“行政管理色彩太重、沒(méi)有誠(chéng)意”。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政收入的體量也日漸龐大。據(jù)2013年全國(guó)公共財(cái)政收入決算報(bào)告顯示，中國(guó)公共財(cái)政收入規(guī)模達(dá)到12.9萬(wàn)億元。此外，政府還獨(dú)家掌握土地資源，2013年土地出讓金決算收入為3.9萬(wàn)億；政府還設(shè)有大量政府性基金、國(guó)有資產(chǎn)等，收入渠道多，資金規(guī)模巨大。

另一方面，政府在資金使用方面，卻被曝出有諸多不科學(xué)、不合理的地方。諸如各種高檔奢侈的樓堂館所建設(shè)，各種形象工程、政績(jī)工程，公車私用、公款出國(guó)旅游、公款吃喝，以及不節(jié)制地舉債導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累等問(wèn)題，都被詬病已久。

公共資金來(lái)源于納稅人，公共財(cái)政建設(shè)要求財(cái)政資金更多用于提供公共服務(wù)。政府作為公共資金的使用者，其行為有必要得到更多約束和監(jiān)督。預(yù)算，作為政府年度收支的報(bào)告，其決策、編制、審批、執(zhí)行等各方面，都有必要納入更規(guī)范的管理軌道。

預(yù)算法要修訂的必要性，從9月1日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在《人民日?qǐng)?bào)》上，刊發(fā)的《認(rèn)真貫徹新預(yù)算法依法加強(qiáng)預(yù)算管理》一文中可以看出。

樓繼偉指出，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的逐步建立，原預(yù)算法已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，對(duì)預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動(dòng)的公開(kāi)性等重大問(wèn)題，都缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定。

此外，近年來(lái)財(cái)政領(lǐng)域推進(jìn)的部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開(kāi)等改革，積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，在原預(yù)算法中也無(wú)體現(xiàn)。