地方債務(wù)治理“路線圖”明晰 融資平臺(tái)改革啟幕

原標(biāo)題：地方債務(wù)治理“路線圖”明晰 飽受詬病的融資平臺(tái)改革啟幕

新華網(wǎng)北京10月2日電（記者韓潔、楊溢仁）繼新版預(yù)算法為地方政府舉債開出“明渠”后，國(guó)務(wù)院2日發(fā)布的地方政府性債務(wù)管理新規(guī)又清楚勾勒了地方債務(wù)治理路線圖。值得關(guān)注的是，此前飽受詬病的上萬(wàn)家地方融資平臺(tái)也將由此拉開改革大幕。

地方債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理

將于明年正式實(shí)施的新預(yù)算法最終允許有限放開地方發(fā)債，但設(shè)置了“八道鎖”強(qiáng)化監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，其中明確規(guī)定地方政府不得通過(guò)政府債券以外方式舉債，由此一直作為地方政府舉債搞建設(shè)“灰色通道”的地方政府融資平臺(tái)何去何從備受關(guān)注。

最新審計(jì)報(bào)告顯示，截至去年6月底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10．88萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2．66萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4．34萬(wàn)億元。財(cái)政部測(cè)算，如果將后兩類債務(wù)按近年來(lái)政府實(shí)際代償比例折算，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約有12萬(wàn)億元，其中地方政府融資平臺(tái)舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過(guò)4萬(wàn)億元。

對(duì)此，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉明確表示，這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，存在著主體混亂、渠道多元、成本高昂、風(fēng)險(xiǎn)集聚的趨勢(shì)和特點(diǎn)。

“部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的情況早已屢見不鮮。”上海一家商業(yè)銀行信貸部門負(fù)責(zé)人告訴記者，“例如將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地以資本金形式違規(guī)注入融資平臺(tái)公司，抑或是將債務(wù)資金投入資本市場(chǎng)都是常見的做法。”

業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖總體可控，但如不及時(shí)采取綜合治理措施，局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)有可能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的隱患。尤其是上萬(wàn)家融資平臺(tái)的處置和改革，已成為理順金融市場(chǎng)脈絡(luò)的關(guān)鍵。

進(jìn)一步拓寬重點(diǎn)領(lǐng)域融資渠道

在原《預(yù)算法》法律框架下，地方政府可以通過(guò)銀行貸款等方式為保障性住房、公路、水利等舉債，今后禁止地方政府通過(guò)銀行貸款等方式舉債，是否會(huì)影響這些領(lǐng)域發(fā)展也引發(fā)地方關(guān)注？

財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，盡管新《預(yù)算法》限定了地方政府舉債方式，但此次國(guó)務(wù)院意見的出臺(tái)將有利于進(jìn)一步拓寬上述重點(diǎn)領(lǐng)域融資渠道。

“一方面意見鼓勵(lì)承擔(dān)政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的企業(yè)積極通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場(chǎng)化方式融資；并對(duì)融資平臺(tái)在建公益性項(xiàng)目，允許過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)通過(guò)銀行貸款等原定融資方式籌資建設(shè)。另一方面，地方政府可以為保障性住房、公路、水利等項(xiàng)目建設(shè)發(fā)行專項(xiàng)債券，或者將一般債券資金用到這些領(lǐng)域，增加新的資金來(lái)源。”這位負(fù)責(zé)人說(shuō)。

在中國(guó)社科院金融研究所副研究員安國(guó)俊看來(lái)：“屢屢被打破的剛性兌付表明，中央財(cái)政將不再為非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的地方債務(wù)違約埋單。未來(lái)建立健全地方政府投融資機(jī)制，推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)將成為趨勢(shì)。”

遵循分類處置原則著手改革

此外，國(guó)務(wù)院意見也對(duì)剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能后，以前通過(guò)融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目如何保障做出規(guī)定，如對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，其債務(wù)等同于一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)債務(wù)；對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP合作模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還；對(duì)沒有收益、難以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券融資。

顯然，遵循分類處置原則著手地方融資平臺(tái)改革的方式，已然獲得市場(chǎng)共識(shí)。不少業(yè)內(nèi)人士建議，未來(lái)對(duì)于公益性項(xiàng)目，可增加自上而下的轉(zhuǎn)移支付；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益較差的，可允許采取債務(wù)重組方式化解風(fēng)險(xiǎn)，地方政府可出售其有形和無(wú)形資產(chǎn)，以換取民間現(xiàn)金流，為民間騰出經(jīng)濟(jì)空間。

此外，還可通過(guò)資產(chǎn)管理公司或成立新的地方資產(chǎn)管理公司方式，對(duì)地方債務(wù)重新定價(jià)，剝離問(wèn)題資產(chǎn)，隔離處置風(fēng)險(xiǎn)，再向私人部門在內(nèi)的各類投資者出售。

“要破解地方政府融資亂象，就不能讓本來(lái)逐利的資金搞政府公益項(xiàng)目，把融資平臺(tái)政府融資的功能剝離出去很重要。”光大證券首席宏觀分析師徐高說(shuō)。

毋庸置疑，本輪地方融資平臺(tái)的改革雖為大勢(shì)所趨，但也難以一蹴而就。歸根結(jié)底，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)債務(wù)經(jīng)濟(jì)模式不可持續(xù)的表征，只有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的改革才能最終解決問(wèn)題。