“兩辦”發文 土地流轉釋放強烈信號

原標題：“兩辦”發文 土地流轉釋放強烈信號

土地適度規模經營已成為非常緊迫的任務，必須加大力度推進。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日共同發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（下稱《意見》），釋放了這個直接而強烈的信號。

四川省社科院副院長郭曉鳴向《第一財經日報》記者表示，這是對過去政策系統化的梳理，明確了一些原來模糊的地方。

郭曉鳴上月底曾受農業部邀請參加了對《意見》的討論。

流轉模式與尺度

在郭曉鳴看來，小農戶經營模式的局限性充分展現出來，其逐步消亡的過程已經全面啟動。如果土地流轉不能更大力度地推動和支持，中國農業自身發展及其對國民經濟的支撐作用將受到很大挑戰。

《意見》鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業。鼓勵農民在自愿的前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。

郭曉鳴說，土地流轉的方式要有所創新，大量調查顯示，雖然土地流轉形式多樣，但“長期出租、固定租金（實物）、每年支付”仍然是當前土地流轉的主導模式，但農民仍然難以充分參與農業規模經營過程和分享產業增值收益，由此引發了很多矛盾。因此，要更多引導土地入股等新的流轉模式。

不僅如此，郭曉鳴認為，在推進土地流轉過程中，要注意政策調整，現有政策還是針對原有生產方式的。他說，現在的政策出現兩個傾向——偏向農業企業或者低效率普惠小農戶。“我們的調查發現，基層政府對流轉100畝、200畝的新興經營主體的支持政策還是空白。”

另外，郭曉鳴也表示，要高度關注農民的權益保護，防止“被流轉”，不能為流轉而流轉。

農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂對《第一財經日報》記者表示，在地方調研的時候，土地流轉出現新的問題，地方政府“整村整組”流轉農民的承包地，往往這都是在政府的行政命令下推行的。

“這種情況很容易違背農民意愿。尤其是所謂的‘少數服從多數’，承包經營權是農民的用益物權，不經農民同意是不可以隨意流轉的。就好比自己家的房子，不經同意就出租給別人，誰愿意呢？”廖洪樂說。

“沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。”《意見》稱。

《意見》要求，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有；防止少數基層干部私相授受，謀取私利；嚴禁通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉。

土地的流轉是為了農業的規模化經營，但需要把握好“適度”的尺度。《意見》要求，合理確定土地經營規模。根據各地情況，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準；防止片面求大。

防范工商資本

《意見》的一個鮮明特點是，在加大推進土地流轉的同時更加保護農民利益，尤其是對工商資本的防范。

郭曉鳴說，中央幾個一號文件都談到這個問題。這次談得更明晰，要監管防范風險，特別是對大面積、大范圍的連片集中的項目審核進行監管。

《意見》要求，加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范。對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制；工商企業租賃農戶承包地要按面積實行分級備案；定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監督檢查。

郭曉鳴認為，現在有一個“怪圈”，工商資本直接進入農業生產領域的90%是不賺錢的，但還有資本前赴后繼進入。

郭曉鳴調研發現，一部分龍頭企業投資農業領域的主要目標是盡可能多地獲得政府的優惠政策支持，熱衷打造樣板、塑造典型，超越實際需求修建高標準的生產道路、現代化養殖圈舍、倉儲設施和綠化工程等，占用大量耕地，其中相當部分被占耕地雖然并未變性，但實際上已很難復耕。

不僅如此，郭曉鳴說，大量社會資本在基層政府的鼓勵下進行農地流轉，使得農地向規模化經營業主流轉和集中的態勢不斷得到強化。

據調查，在新增農地流轉面積中，流向規模經營業主的比重已接近三成，而在城市近郊，則有超過一半的農地流向業主。

《意見》要求，堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展。郭曉鳴認為，多種經營方式應該是分工化的發展。