西咸新區破題行政體制改革

原標題：西咸新區破題行政體制改革

經歷了太長的等待，西咸新區終于正式躋身國家級新區。

這是一份遲到的喜悅，早在2011年陜西省就在國新辦召開發布會，為西咸新區成為“第四個副省級新區”造勢。不過，次年獲批國家級新區的是蘭州新區而不是西咸新區。

當地一位不愿透露姓名的專家對21世紀經濟報道記者說，西咸新區沒有成為第五個國家級新區的一個原因在于定位問題。按照關中天水經濟區規劃，要加快推進西（安）咸（陽）一體化建設，著力打造西安國際化大都市。

而成立省級政府主導的西咸新區，客觀上或將造成大西安地區西安、咸陽外加西咸新區三個開發主體競爭的局面，不利于西咸一體化發展。

在今年1月份獲批國家級新區之后，陜西省對于西咸新區接下來的發展進行多次研究。最后出臺新的政策意見支持西咸新區加快發展，其中的關鍵思路就是推動西咸新區行政體制改革，解決三家開發主體競爭的問題。

不過，這樣的探索嘗試，是激化還是化解矛盾？

省市矛盾隱憂

在西咸新區過去的發展過程中，遇到的問題與傳統開發區類似，即行政區與新區的矛盾。

西咸新區在獲批國家級新區之前，已被稱為副省級新區，并由一位副省級領導任新區管委會主任。但由于地跨西安、咸陽兩市，新區范圍內的行政區分屬兩市管轄，使得新區面臨征地、拆遷等方面的問題。

對于這種問題，傳統開發區的解決方式是通過利益共享機制，與行政區進行合作。在西安過去的發展中，開發區模式是主導，行政區與開發區矛盾問題不少見，在同一個行政區范圍內問題相對容易解決。但對于跨行政區的西咸新區而言，問題就復雜的多。

作為陜西省省會城市，西安也是西北地區的龍頭，西部大開發的橋頭堡，而且是15個副省級城市之一，其地位與一般的省會城市不同。不算十三朝古都的歷史，西安近現代以來做過陪都、西北大區直轄市、直轄市，使得西安更不同于一般省會。

陜西省決咨委委員、長安大學城市研究所所長王圣學對21世紀經濟報道記者表示，西安首位度過高，在陜西省的經濟總量中所占比重過大。而且從最新的城市規模劃分標準來看，西安是陜西唯一的特大城市，剩下的城市里算得上大城市的數量也不多。

由于這些因素，省市之間博弈一直不斷。而陜西省將西咸新區開發建設變為“省市共建，以省為主”的做法，被當地一些專家解讀為制衡西安，是給陜西省開辟“自留地”。

但持不同意見的人對此嗤之以鼻，西咸一體化這么多年來推進緩慢，以前有人說省上不重視，推進力度不夠，現在省級政府開始重視和推進，又有人嫌省里管的多。

雖然西安市和咸陽市對這一做法沒有提出不同意見，但在實際操作上，兩市的精力都在西咸新區之外，開辟新的地盤進行發展，譬如西安打造渭北工業城，咸陽則上馬北塬新城。

陜西省決咨委委員、陜西社科院學術委員副主任張寶通認為，雖然陜西省政府支持西咸新區發展，但西安、咸陽不支持，這背離了西咸新區的建設方向。

陜西省舉全省之力打造西咸新區，并出臺意見支持西咸新區發展，西安市也舉全市之力打造渭北工業區，同時也出臺支持政策。即便是現在正申請的西安自貿區，對于核心區放在西咸新區還是西安市，省市也有不同主張。

理順行政體制嘗試

在省市博弈之下，西咸新區的發展受到影響。

譬如，此前灃東新城雖然屬于西咸新區五個組團之一，但主要由西安市來管理。同一個新區，不同單位管轄，這顯然成為管理體制上的一個問題。張寶通告訴21世紀經濟報道記者，由于行政體制上的束縛，使得一些投資者望而卻步。

于是，今年10月陜西省出臺《關于加快西咸新區發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），試圖理順西咸新區的行政管理體制。其中包括在項目建設、城鄉統籌、規劃實施等方面賦予西咸新區省、市級管理權限及部分社會事務管理職能，將西安、咸陽兩市人民政府及相關縣（市、區）政府涉西咸新區的經濟及相關社會事務管理權委托新區行使。

同時，《意見》還將原屬西安市轄區的灃東新城和咸陽市轄區的秦漢新城，劃歸西咸新區管理。

這被當地多位專家解讀為做實西咸新區，在西安與咸陽之間打造第三座城市，形成三足鼎立之勢。在西咸新區進行行政體制改革嘗試之后，王圣學擔心西安、咸陽在城市規劃、基礎設施等方面是否會與新區銜接，以及如何進行銜接。

在新一輪西安城市總規修編的過程中，也有人提出還要不要做灃東新城的規劃。而由于西咸新區大部分面積在咸陽市內，如果不考慮西咸新區內的城市規劃，咸陽市區只有100平方公里左右需要考慮規劃修編問題。

此外，灃東新城劃歸西咸新區管理之后，地跨未央區和灃東新城二地的漢長安城遺址保護也可能要分為兩個單位來管理。

王圣學認為，將西咸新區做實，從城市管理和發展看有不利影響，而且增加行政環節。他建議，應該采取開發區與行政區利益共享的合作機制，否則不利于西咸一體化發展。

“從西咸新區的角度看，它要發展就要做實，但從國家角度看，要推進西咸一體化。”張寶通告訴記者，這是局部利益與全局利益的關系，站在全局角度，要消除體制矛盾就得推進大西安，否則單獨哪家都無法支撐起絲綢之路經濟帶和西安自貿區戰略。對于這些問題，記者致電致函西咸新區，截至發稿前尚未得到對方置評。