發(fā)改委多個(gè)PPP細(xì)則正在制定 確保社會(huì)資本有合理回報(bào)

原標(biāo)題：發(fā)改委多個(gè)PPP細(xì)則正在制定 確保社會(huì)資本有合理回報(bào)

民營(yíng)企業(yè)投資政府項(xiàng)目如何賺錢，將有細(xì)文。

12月8日，發(fā)展改革委投資司巡視員歐鴻在接受中國(guó)政府網(wǎng)專訪時(shí)指出，目前國(guó)家發(fā)改委正在會(huì)同有關(guān)部門，制定多個(gè)涉及政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式細(xì)則。

這包括制定推行環(huán)境污染第三方治理的意見、制定鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見和試點(diǎn)方案，以及修訂完善電信業(yè)務(wù)分類目錄等，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域。

制定相關(guān)的細(xì)則和修改相應(yīng)的文件顯然很有必要。

以電信為例，歐鴻指出，“目前電信行業(yè)現(xiàn)行的法律法規(guī)還存在一些不適應(yīng)鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入的規(guī)定，寬帶接入業(yè)務(wù)仍按照基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)管理，對(duì)經(jīng)營(yíng)者存在國(guó)有股份比例的要求。”。

此前11月16日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）下發(fā)。該文提出，在生態(tài)、水利、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)資本特別是民間資本參與投資。

國(guó)家發(fā)改委近期也印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱PPP指導(dǎo)意見），提出開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力。

上述PPP指導(dǎo)意見提出，PPP可以采取經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目3類。對(duì)前兩個(gè)項(xiàng)目，要采取特許經(jīng)營(yíng)，以及政府補(bǔ)貼等方式。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以采取政府購(gòu)買服務(wù)的辦法來推進(jìn)，確保社會(huì)資本有合理的回報(bào)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究中心主任劉迎秋認(rèn)為，過去支持民間投資的新舊36條都出臺(tái)了，但是因?yàn)轶w制問題，未很好落地。“下一步政策需要打破壟斷，和利益集團(tuán)的壁壘。”

發(fā)改委多個(gè)PPP細(xì)則正在制定

國(guó)家發(fā)改委投資司巡視員歐鴻透露，目前國(guó)家發(fā)改委正在會(huì)同相關(guān)部門，制定相應(yīng)具體的涉及民間資本和政府合作一些領(lǐng)域投資的措施。

其中，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門正在制定推行環(huán)境污染第三方治理的意見，將進(jìn)一步完善吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入環(huán)境治理的市場(chǎng)機(jī)制。

在水利領(lǐng)域， 《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見》及試點(diǎn)工作方案正在制定，該意見將進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目示范帶動(dòng)，著力解決社會(huì)資本“進(jìn)不來”和“不愿進(jìn)”的問題，調(diào)動(dòng)其參與水利項(xiàng)目建設(shè)和管理的積極性，爭(zhēng)取盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和成效。

在電信領(lǐng)域，將推動(dòng)有關(guān)部門加快修訂完善電信業(yè)務(wù)分類目錄，為民間資本進(jìn)入創(chuàng)造良好條件。

此外國(guó)家發(fā)改委將進(jìn)一步完善新能源投融資體制，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大新能源領(lǐng)域投資，并會(huì)同有關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步解決分布式光伏項(xiàng)目融資難等問題。

在電網(wǎng)領(lǐng)域，也將陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，營(yíng)造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，使智能電網(wǎng)進(jìn)入良性、快速發(fā)展的軌道。

這些細(xì)化的措施意義重大。

中國(guó)投資學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉慧勇指出，很多領(lǐng)域目前民營(yíng)企業(yè)未參與建設(shè)，并不是不愿意，而是在定價(jià)等問題上，還拿不準(zhǔn)。

因?yàn)?，作為非市?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品，當(dāng)價(jià)格定得較高時(shí)，老百姓會(huì)有意見，但價(jià)格定得低，甚至定得較高時(shí)，企業(yè)也不一定有較大盈利。

“這就涉及到了對(duì)于包括人工、材料等成本的價(jià)格預(yù)估問題。一旦不能精準(zhǔn)商定，民營(yíng)企業(yè)會(huì)面臨吃虧的局面。因此他們并不輕易參與建設(shè)。”他說。

此前一些領(lǐng)域投資總的政策已經(jīng)出文。比如7月底發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》發(fā)布，提出“支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)利用自有土地、平等協(xié)商收購(gòu)相鄰?fù)恋?、依法取得政府供?yīng)土地或與其他市場(chǎng)主體合作，對(duì)既有鐵路站場(chǎng)地區(qū)進(jìn)行綜合開發(fā)”。

不過，到底如何將鐵路沿線土地開發(fā)，仍待細(xì)則。鐵路行業(yè)專家張江宇告訴記者，民企暫時(shí)能投資合作的是車站，車站附近的土地開發(fā)，則還要等配套文件。

確保社會(huì)資本有合理投資回報(bào)

目前民資所以對(duì)很多領(lǐng)域并不看好，主要因?yàn)楹芏囝I(lǐng)域難以掙錢。

比較容易掙錢的領(lǐng)域，比如污水處理等，早已可以由民企全資投產(chǎn)，通過水費(fèi)的方式獲得回報(bào)。但是也有很多領(lǐng)域，盈利比較難，還有的則涉及到民間資本不能控股的問題。

比如鐵路領(lǐng)域，一些重要鐵路社會(huì)資本難以獲得控股權(quán)。在電信領(lǐng)域，目前也只是鼓勵(lì)民間資本參股投資基礎(chǔ)電信市場(chǎng)。在核電領(lǐng)域，民資也不能控股。

而根據(jù)PPP指導(dǎo)意見，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）等模式推進(jìn)。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。

非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。這些均是要為投資者獲得合理回報(bào)。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，今年來很多領(lǐng)域投資市場(chǎng)化程度正在提高。

比如像防洪水庫，過去主要用于防洪，同時(shí)也可以做些養(yǎng)殖或旅游，沒有作為城市供水的功能。但是近年來，因?yàn)楹芏喾篮樗畮欤_始用于城市供水，旅游、養(yǎng)殖等功能弱化。

中國(guó)水利水電科學(xué)研究院副總工程師程曉陶告訴記者，防洪水庫用于城市供水后，這部分的收益，可以作投資水庫的回報(bào)。“日本的情況就是這樣，所以即使是公益性項(xiàng)目，也有一些環(huán)節(jié)是可以市場(chǎng)化的。”

此前像北京地鐵四號(hào)線，有香港地鐵以及華遠(yuǎn)房地產(chǎn)參與部分投資，上述線路目前還未盈利。但是有一些城市，比如南京、上海、廣州有多條地鐵線盈利，香港地鐵也是盈利的。

對(duì)此中國(guó)投資學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉慧勇指出，公益性項(xiàng)目定價(jià)的確是個(gè)大問題。將來可能PPP也可采用新的模式，比如鐵路由國(guó)家出資建設(shè)，將使用權(quán)“出租”給企業(yè)，比如跑長(zhǎng)途運(yùn)輸線的公司。

他建議，要進(jìn)一步形成合理的調(diào)價(jià)機(jī)制。在考慮價(jià)格變動(dòng)的情況下，約定利潤(rùn)率、折舊率、折舊方法等問題，不一定要約定價(jià)格，防止價(jià)格變動(dòng)后，出現(xiàn)的問題。“總體上，要使民營(yíng)企業(yè)達(dá)到保本微利高回報(bào)的目標(biāo)。”（本報(bào)記者 定軍 實(shí)習(xí)記者 孫倩 北京報(bào)道）