天津自貿(mào)區(qū)條例“出爐記”：歷時八個月克服三大難

原標題：天津自貿(mào)區(qū)條例“出爐記”：歷時八個月 克服三大難

2015年12月24日，天津市人大常委會第23次會議全票表決通過《中國(天津)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》(下稱《條例》)，并于同日公布施行。

《條例》共有8章58條。這一《條例》的出臺，意味著天津自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)、管理、改革、創(chuàng)新有了基本的法治框架。同時，天津自貿(mào)區(qū)在投資開放、貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新等領(lǐng)域的創(chuàng)新做法也以地方性法規(guī)的形式確立下來。

自2015年4月21日天津自貿(mào)區(qū)掛牌時啟動《條例》的起草制定工作，到12月24日審議通過，前后僅8個月時間。在國務院批準第二批設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)的三省市中，天津市也是率先出臺地方性法規(guī)的。從天津市的角度看，為一個試驗區(qū)立法，立一個保證試驗的法規(guī)，在天津市地方立法歷史上亦是第一次。

這一過程中經(jīng)歷了哪些困難與考量?這一部地方性法規(guī)對天津自貿(mào)而言又具有怎樣里程碑的意義?近日，天津自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)部門首次對外披露自貿(mào)區(qū)條例制定的全過程。

條例起草“三大難”

自貿(mào)試驗區(qū)本是新生事物，自貿(mào)試驗區(qū)立法并無先例可循。天津自貿(mào)這一條例的制定和出臺亦可為其他自貿(mào)區(qū)的立法之路提供借鑒。

2014年12月，國務院批準設(shè)立中國(天津)自由貿(mào)易試驗區(qū)，2015年4月8月國務院印發(fā)《中國(天津)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》(下稱《總體方案》)。

《總體方案》明確要求，“天津市要通過地方立法，建立與試點要求相適應的自貿(mào)試驗區(qū)管理制度”。這一《總體方案》既是設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)根本依據(jù)，也是制定《條例》的主要依據(jù)。

在天津自貿(mào)試驗區(qū)掛牌后，關(guān)于《條例》的研究制定工作就已經(jīng)開始了。天津市人大常委會和天津市政府有關(guān)部門組成聯(lián)合起草組進行調(diào)研起草。

天津市人大常委會法工委主任高紹林介紹，這一條例的制定和出臺并非易事。

高紹林表示，按照一般的地方立法規(guī)律，需要自貿(mào)試驗區(qū)運行1到2年后，在總結(jié)實踐中的成功經(jīng)驗和不足的基礎(chǔ)上再進行立法工作。但按照全國人大常委會的有關(guān)決定，自貿(mào)試驗區(qū)只有3到5年的試驗期，而且很多先行先試政策都沒有相應法律法規(guī)依據(jù)，急需通過制定地方性法規(guī)，為先行先試政策提供法律保障。在缺乏充分實踐基礎(chǔ)的情況下，進行地方立法確實是很困難的事情，很有挑戰(zhàn)性。

時間緊、要求高對立法工作而言也是不小的挑戰(zhàn)。一般來講，出臺一部地方性法規(guī)，從調(diào)研、起草到審議通過至少需要一兩年、甚至更長時間。但這一《條例》前后僅用了8個月，更重要的是，涉及立法權(quán)限問題，處理起來難度很大。

首先，自貿(mào)試驗區(qū)大部分改革試點政策都是中央事權(quán)，《條例》作為地方性法規(guī)能否規(guī)定、如何做規(guī)定都存在不同認識;同時，很多先行先試政策都具有臨時性、不穩(wěn)定的特點，而立法要求確定性，如何處理政策臨時性與立法確定性的關(guān)系也是一個需要厘清的理論問題。

為持續(xù)改革預留制度空間

天津自貿(mào)試驗區(qū)的管理體制，既不同于上海，也不同于廣東和福建。

首先，《條例》明確了自貿(mào)試驗區(qū)推進工作領(lǐng)導小組、自貿(mào)試驗區(qū)管委會和各片區(qū)管理機構(gòu)的功能定位和權(quán)責關(guān)系，即領(lǐng)導小組負責領(lǐng)導整體工作、研究重大問題，自貿(mào)區(qū)管委會主要負責組織研究、推動落實和總結(jié)評估改革創(chuàng)新措施，片區(qū)管理機構(gòu)具體行使各片區(qū)的管理職能，落實改革創(chuàng)新任務。

同時，改革要容錯，這在《條例》中亦有多處體現(xiàn)。

例如，《條例》規(guī)定“鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗，保護制度創(chuàng)新的主動性、積極性，營造自主改革、積極進取的環(huán)境。”

再如，“市人民政府有關(guān)部門、自貿(mào)試驗區(qū)管委會會同國家有關(guān)駐津管理機構(gòu)，根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)的實際需要，研究提出推進投資開放、貿(mào)易便利和金融創(chuàng)新等方面的改革創(chuàng)新措施，爭取國家支持在自貿(mào)試驗區(qū)先行先試。”

此外，這部條例還具有“鞏固行政管理體制改革成果、率先實行企業(yè)名稱登記制度改革、明確金融開放創(chuàng)新政策、突出服務京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、與國際高標準投資貿(mào)易規(guī)則接軌”等特點。

值得一提的是，在企業(yè)名稱登記制度改革方面，《條例》規(guī)定“自貿(mào)試驗區(qū)簡化企業(yè)名稱登記程序，除涉及前置審批事項或者企業(yè)名稱核準與企業(yè)設(shè)立登記不在同一機關(guān)的以外，企業(yè)名稱不再實行預先核準，實行企業(yè)名稱自主申報。”

具體而言，《條例》要求企業(yè)登記機關(guān)應當開放企業(yè)名稱數(shù)據(jù)庫，建立企業(yè)名稱申請的查詢比對系統(tǒng)，申請人可以自行登錄查詢比對系統(tǒng)，確認其擬使用的名稱不違反企業(yè)名稱登記規(guī)則，即可自主申報，并對申報的名稱承擔相應的法律責任。對于違反企業(yè)名稱登記規(guī)則的企業(yè)名稱，登記機關(guān)不予登記，對于已登記的不適宜名稱，登記機關(guān)有權(quán)糾正，以統(tǒng)一社會信用代碼代替。

此外，在金融政策方面，《條例》審議過程中，中國人民銀行下發(fā)了《關(guān)于金融支持中國(天津)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的指導意見》。

這一《指導意見》中有關(guān)人民幣跨境使用、外匯管理制度改革、促進租賃業(yè)發(fā)展、鼓勵向中小微企業(yè)提供貸款和保證保險等方面重要金融創(chuàng)新政策均在《條例》中作出了明確規(guī)定。